Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 14 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Ostateczną decyzją z [...] maja 2000 r. Wojewoda Opolski, w wyniku rozpoznania wniosku K.E., działając na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), odmówił stwierdzenia (poświadczenia) posiadania przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego z uwagi na jego utratę związaną z uzyskaniem przez zainteresowanego zezwolenia na zmianę obywatelstwa oraz nabyciem obywatelstwa innego państwa (Republiki Federalnej Niemiec).
Pismem z 3 kwietnia 2009 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 13 w związku z art. 6 i art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim, art. 6 oraz art. 7 k.p.a., a także przepisów Konwencji z dnia 12 kwietnia 1930 r. w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości (Dz. U. z 1937 r. Nr 47, poz. 361), dalej: Konwencja haska, w związku z art. 2, 7, 9 i 91 Konstytucji RP.
Decyzją z [...] kwietnia 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] maja 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z [...] maja 2000 r., przyjmując, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Rozstrzygnięcie takie, według organu nadzoru, znajdowało podstawę w ustaleniach poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego. Wykazały one że wnioskodawca urodził się w dniu 16 października 1953 r. w S. jako dziecko E. i R. z domu L., nabywając obywatelstwo polskie z mocy prawa przez urodzenie.
Niezależnie od tego, czy wnioskodawca nabył również z dniem urodzenia obywatelstwo niemieckie, czy dopiero po zamieszkaniu na terenie Republiki Federalnej Niemiec w 1974 r., według organu nadzoru, przyjąć należało, że wskutek wydania decyzji przez Ministra Spraw Zagranicznych z [...] listopada 1980 r. zezwalającej na zmianę obywatelstwa, zgodnie z art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim, zainteresowany utracił obywatelstwo polskie.
Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał ustalenie organu odnośnie do tego, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] maja 2000 r. nie narusza prawa w sposób określony przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, którego zdaniem Wojewoda Opolski powinien zastosować art. 7 Konwencji haskiej, ponieważ art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim mógłby podlegać zastosowaniu tylko wtedy, gdyby nabycie obywatelstwa obcego nastąpiło już po udzieleniu zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Sąd wskazał, że art. 7 akapit pierwszy Konwencji haskiej stanowi (po sprostowaniu dokonanym obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 października 1937 r.), że pozwolenie na ekspatriację, o ile jest ono przewidziane przez dane ustawodawstwo, pociąga za sobą utratę obywatelstwa tego Państwa, którego udzieliło, jedynie o ile posiadacz pozwolenia ma już inne obywatelstwo, w przeciwnym zaś razie, tylko od chwili, kiedy uzyskuje nowe. W ocenie Sądu "posiadanie" obywatelstwa obcego w rozumieniu tego przepisu Konwencji można utożsamić z jego nabyciem - zarówno od urodzenia, jak i późniejszym.
W związku z tym nie można mówić o kolizji pomiędzy tak rozumianym art. 7 akapit pierwszy Konwencji haskiej a art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ, niezależnie od kolejności czasowej nastąpienia dwóch przesłanek niezbędnych do utraty obywatelstwa polskiego (nabycie obywatelstwa obcego i uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa), następuje utrata obywatelstwa polskiego z chwilą nastąpienia późniejszej czasowo przesłanki. Brak kolizji między unormowaniem konwencyjnym a ustawowym sprawia, że bezpodstawne byłoby zastosowanie przez Wojewodę Opolskiego przepisu konwencyjnego, skoro identyczną treść zawarto w ustawie.
Sąd zauważył jednocześnie, że gdyby nawet przyjąć stanowisko prezentowane przez skarżącego, iż do przypadków nabycia obcego obywatelstwa, przed uzyskaniem zezwolenia na zmianę obywatelstwa, powinien mieć zastosowanie art. 7 akapit pierwszy Konwencji haskiej, to i tak zastosowanie tego przepisu nie mogłoby zmienić faktu, że skarżący - z dniem udzielenia mu zezwolenia na zmianę obywatelstwa w dniu [...] listopada 1980 r. - utracił obywatelstwo polskie.
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K.E., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, obu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2009 r. i [...] maja 2009 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z [...] maja 2000 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 akapit 1 Konwencji haskiej w zw. z art. 7, 9, 91 Konstytucji RP oraz błędną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim (w brzmieniu ustawy z 1 czerwca 1975 r.);
- 2) przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako p.u.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że ustawa o obywatelstwie polskim stanowi o wnioskowym trybie ekspatriacji (nabywania nowego obywatelstwa) przez zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Ustawa ta nie reguluje jednak (inaczej niż art. 7 Konwencji haskiej) statusu osób posiadających obywatelstwo państwa trzeciego już w momencie składania wniosku o pozwolenie na ekspatriację. Mając to na uwadze, zdaniem skarżącego, przyjąć trzeba, że w zakresie nieuregulowanym organ winien odwołać się w tym względzie do zapisów Konwencji haskiej. Pominięcie tejże regulacji stanowi nie tylko rażące naruszenie prawa, ale wskazuje ponadto na wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, skarżący podniósł, że treść sentencji decyzji Wojewody Opolskiego w której odmówiono "wydania poświadczenia obywatelstwa polskiego" stoi w sprzeczności z art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim, stanowiącym o możliwości stwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego albo odmowy stwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa przez Wojewodę. Formułowanie w osnowie decyzji rozstrzygnięć innych niż wskazano w przepisach ustawy, w tym przypadku ustawy o obywatelstwie polskim, stanowi nie tylko o naruszeniu art. 6 i 8 k.p.a., ale przesądza także o bezpodstawności jej wydania (art. 107 § 1 k.p.a.). Takie uchybienie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, należy kwalifikować jako rażące naruszenie wskazanych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na to, że skarga kasacyjna czyni zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutu naruszenia przepisów o charakterze procesowym, tj. art. 1 § 2 u.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 1 § 2 u.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem.
Przyjęcie w decyzji, objętej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności, rozstrzygnięcia, którego treścią jest "odmowa poświadczenia obywatelstwa polskiego" nie oznacza, że organ administracji rozpoznający wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, wydal decyzję nieznaną ustawie o obywatelstwie polskim (art. 17 ust. 4 ustawy). Zgodzić się trzeba z poglądem, że treść rozstrzygnięcia powinna odpowiadać dyspozycji przepisu, stanowiącego jego podstawę prawną. Nie znaczy to jednak, że posłużenie się przez organ formułą językową równoważną treściowo wyrażeniu ustawowemu, a za taką należy uważać "odmowę poświadczenia posiadania obywatelstwa" oraz "odmowę stwierdzenia posiadania obywatelstwa" stanowi naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), a tym bardziej, że stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7 akapit 1 Konwencji haskiej oraz art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Ocena ta wynika z wadliwego założenia, na którym oparta została argumentacja skargi kasacyjnej, którego istota sprowadza się do twierdzenia, że art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim nie normuje sytuacji, w której obywatel polski w momencie składania wniosku o wydanie zezwolenia na zamianę obywatelstwa posiada już obywatelstwo państwa obcego.
Przyjęty w skardze kasacyjnej pogląd nie jest sprzeczny ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jeżeli chodzi o wykładnię art. 7 akapit 1 Konwencji haskiej. Tak Sąd I instancji, jak i skarżący trafnie wskazują, że analizowany przepis normuje dwie odrębne sytuacje. Pierwsza polega na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenie na ekspatriację przez osobę posiadającą obywatelstwo państwa obcego, druga zaś jest związana z formułowaniem tego rodzaju żądania w oparciu o sam zamiar uzyskania (w przyszłości) obywatelstwa innego państwa. Powyższa teza wynika niewątpliwie z konstrukcji art. 7 Konwencji haskiej (w brzmieniu nadanym sprostowaniem dokonanym obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 października 1937 r.), w myśl którego: "Pozwolenie na ekspatriację, o ile jest ono przewidziane przez dane ustawodawstwo, pociąga za sobą utratę obywatelstwa tego Państwa, którego udzieliło, jedynie o ile posiadacz pozwolenia ma już inne obywatelstwo, w przeciwnym zaś razie, tylko od chwili, kiedy uzyskuje nowe.
Pozwolenie na ekspatriację staje się nieważne, jeśli posiadacz tego pozwolenia nie uzyska nowego obywatelstwa w terminie określonym przez Państwo, które to pozwolenie wydało. Przepis ten nie stosuje się do przypadku, gdy dana osoba w chwili otrzymania pozwolenia na ekspatriację, posiada już obywatelstwo inne niż obywatelstwo Państwa, które wydało pozwolenie".
Mając na uwadze treść art. 7 akapit pierwszy Konwencji haskiej, nie ma podstaw, by przyjmować, że zasady udzielania pozwolenia na ekspatriację, wynikające z przywołanego przepisu prawa międzynarodowego, pozostawały w sprzeczności z normami krajowego porządku prawnego. Problematyka utraty obywatelstwa polskiego, w zakresie tu rozważanym, uregulowana została w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Przepis ten w dacie wydania kwestionowanego zezwolenia na zmianę obywatelstwa (decyzja Ministra Spraw Zagranicznych z [...] listopada 1980 r.) stanowił, cyt.: "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Nabycie obywatelstwa obcego pociąga za sobą utratę obywatelstwa polskiego". Z brzmienia powołanego przepisu, odczytywanego ściśle, nie można wprost wywieść, że utrata obywatelstwa polskiego ustawodawca łączy zarówno z nabyciem obywatelstwa państwa obcego po wydaniu stosowanego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, jak i wydaniem stosownego zezwolenia ex post w stosunku do osoby posiadającej już obywatelstwo państwa trzeciego.
Wbrew temu, co zdaje się uważać wnoszący skargę kasacyjną, interpretacja analizowanego przepisu nie może jednakże nie uwzględniać założeń systemowych ustawy o obywatelstwie polskim opartych na zasadzie traktowania obywatela polskiego, w myśl prawa polskiego, jako osoby nieposiadającej obywatelstwa innego państwa (art. 2 ustawy). Dokonując wykładni 13 ust. 1 ustawy w świetle tego właśnie założenia, uznać trzeba, że nabycie obywatelstwa obcego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, obejmuje tak sytuację nabycia obywatelstwa obcego po wydaniu zezwolenia, jak i sytuację jego wcześniejszego posiadania przez daną osobę w momencie podejmowania decyzji w tym przedmiocie. W odniesieniu do tego drugiego przypadku, posłużenie się terminem "nabycia obywatelstwa obcego" - wbrew poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej - nie może być traktowane jako nieprawidłowe, czy też błędne logicznie, albowiem z punktu widzenia prawa polskiego zezwolenie właściwego organu sprawiało, że osoba posiadająca obywatelstwo innego państwa, dla władz polskich, przestawała być obywatelem polskim i zaczynała być traktowana jako obywatel państwa trzeciego.
Wnoszący skargę kasacyjną w swoich rozważaniach w całości pominął tę istotną dla kontrolowanej sprawy okoliczność. Powinien bowiem uwzględnić, że zakresem zastosowania spornego przepisu objęte zostały również osoby posiadające obywatelstwo obce w momencie składania wniosku o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa, jednakże art. 13 ust. 1 ustawy nie mógł - w przeciwieństwie do regulacji konwencyjnej - odwoływać się expressis verbis do przypadku wielokrotnego obywatelstwa, skoro tego rodzaju sytuacji, hołdując zasadzie wyłączności obywatelstwa polskiego, nie uznawał. Jeżeli zmiana obywatelstwa realizowała się w świetle przepisów ustawy także w zaprzestaniu podtrzymywania przez organy państwowe fikcji prawnej, której treścią był zakaz uznawania danej osoby za obywatela innego państwa, to na przeszkodzie "nabyciu obywatelstwa obcego" w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadawał art. 13 ust. 1 ustawy, nie stało wcześniejszej posiadanie przez adresata zezwolenia obywatelstwa państwa obcego.
Osoba taka, w myśl prawa polskiego, była osobą "nabywającą obywatelstwo obce", ponieważ wypowiadana w tym względzie ocena mogła być formułowana jedynie z perspektywy polskiego porządku prawnego. To, że w świetle prawa obcego osoba ta niejednokrotnie nie stawała się w momencie wydania zezwolenia obywatelem innego państwa, posiadając obywatelstwo takie już od wielu lat, nie miało jakiegokolwiek znaczenia. Taki kierunek wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie przyjmowany jest w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1668/09; wyrok NSA z 23 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 903/07), jak również w piśmiennictwie (W. Ramus, Prawo o obywatelstwie polskim, Warszawa 1968, s. 271; tenże, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, s. 247, 251-252).
Jeżeli uwzględnić powyższe rozważania, nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną odnośnie do tego, że decyzja Wojewody Opolskiego z [...] maja 2000 r. została wydana bez podstawy prawnej. Organ nadzoru właściwie bowiem wskazał, że skarżący spełnił warunki utraty obywatelstwa, określone w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim i z dniem wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa ([...] listopada 1980 r.) utracił obywatelstwo polskie, nabywając w świetle prawa polskiego obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec.
W całości nieuprawnione jest przyjmowanie, że pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy normy prawa międzynarodowego (art. 7 akapit 1 Konwencji haskiej) może być rozważane w kontekście dopuszczenia się przez Sąd deliktu konstytucyjnego, wyznaczonego naruszeniem w sprawie art. 2, 7, 9, 87 i 91 Konstytucji RP. Niezależnie bowiem od tego, że zakresy zastosowania art. 7 Konwencji haskiej oraz art. 13 ust. 1 ustawy pokrywają się, przy czym dyspozycje obu przepisów w odniesieniu do analizowanej kwestii przyjmują jednolite rozstrzygnięcia (utrata obywatelstwa), wymaga zauważenia, że przywołane normy konstytucyjne nie mogą odnosić się do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie Konstytucji RP. W sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa miarodajny dla oceny określonych zdarzeń, które mogły mieć wpływ na ustalenie statusu obywatelstwa, jest stan prawny obowiązujący w chwili ich zaistnienia (tempus regit actum).
Na tej podstawie przyjąć trzeba, że wszystkie zdarzenia, które miały wpływ na utratę przez skarżącego obywatelstwa polskiego, występujące przed 17 października 1997 r., oceniane mogą być w zakresie wynikających z nich skutków prawnych, nie przez pryzmat norm zapisanych w Konstytucji RP z 1997 r., ale przepisów wcześniejszych. Nie zmienia tego założenia wydanie decyzji, w stosunku do której złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności, w 2000 r., albowiem stwierdzenie posiadania obywatelstwa jest rozstrzygnięciem o charakterze deklaratoryjnym, a więc ustalającym (potwierdzającym) w sposób wiążący sytuację prawną strony postępowania wynikającą z mocy prawa. Jeżeli zatem zezwolenie na ekspatriację wydane zostało w 1980 r., to o jego skuteczności w zakresie wynikających z decyzji Ministra Spraw Zagranicznych skutków prawnych w zakresie utraty obywatelstwa polskiego przez skarżącego, które następowały z mocy prawa, nie mogły rozstrzygać zasady przyjęte w Konstytucji RP z 1997 r. odnoszące się do miejsca i znaczenia umowy międzynarodowej w polskim porządku prawnym, niezgodności umowy z ustawą i wynikającą z tego faktu ewentualną nad nią nadrzędnością (art. 91 ust. 2 Konstytucji).
Przyjmując, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.