Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. w sprawie II SA/Bd 1356/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. V. i R. V. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (1); rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (2); zwrócił skarżącym solidarnie ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) nienależnie uiszczony wpis w kwocie 300 (trzysta) złotych (3).
Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezydent G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce K. [...] Sp. z o.o. Sp. Komandytowa z siedzibą w P. pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]/1, [...]/2 i [...]/3 oraz nr [...] przy ul. L. w G..
Pismem z dnia 6 maja 2014 r. skarżący A. i R. V., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018, poz. 2096, dalej: "k.p.a.") wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący oświadczyli, że są właścicielami działki nr [...]/6, bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją. Skarżący stwierdzili, że budowa obiektu wskazanego w pozwoleniu na budowę oddziałuje na ich działkę, która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym położonym w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Oddziaływanie na nieruchomość skarżących będzie powodowana hałasem z uwagi na bliskość rampy załadunkowej dostawczych samochodów ciężarowych. Oprócz tego hałas będą generowały prace i urządzenia towarzyszące budowie planowanej inwestycji oraz wentylatory cyrkulacji powietrza i klimatyzacji wewnątrz budynku handlowego i agregaty prądotwórcze.
Zwrócili także uwagę na wiążący charakter decyzji Prezydenta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o warunkach zabudowy, w ramach której zostali uznani za stronę postępowania oraz w której to decyzji wskazano, że kwestia hałasu powinna być badana w postępowaniu przed organem wydającym pozwolenie na budowę (str. 5).
We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy zarzucili, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem § 323, § 324, § 325 ust. 1 oraz § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 1422, dalej: w sprawie warunków technicznych) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Wnioskodawcy zwrócili również uwagę na natężenie ruchu związanego z planowaną inwestycją i na emisję spalin. W ich ocenie sporna decyzja została wydana z naruszeniem § 309 pkt 1, 2, 5 i 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz z naruszeniem szeregu aktów prawnych regulujących ochronę środowiska. Z powyższych względów wnioskodawcy wskazali na naruszenie art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego i bezpodstawne pominięcie ich jako strony w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę.
Prezydent G., po rozpatrzeniu ww. wniosku postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 7 lutego 2014 r., a następnie decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r. odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a.
Organ uznał, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 7 lutego 2014 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 13 października 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta G..
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie są stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 7 lutego 2014 r. o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ przeanalizował odległości działki zainwestowania od granicy działki odwołujących się oraz od istniejącego na tej działce budynku gospodarczego i powołał się na analizę hałasu przemysłowego emitowanego przez projektowaną inwestycję podając, że eksploatacja obiektu nie będzie stanowiła źródła ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzyli zarzuty sformułowane we wniosku o wznowienie postępowania wskazując dodatkowo na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz szeregu regulacji dotyczących ochrony środowiska. Podali także, że decyzja narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1356/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił ww. skargę.
Wskazując na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego WSA podniósł, że jest to regulacja szczególna, o węższym zakresie niż art. 28 k.p.a. zawierający definicję strony.
Zdaniem Sądu, kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy było ustalenie na gruncie obowiązujących przepisów prawa, czy sporna inwestycja w postaci budynku handlowego wraz z infrastrukturą będzie oddziaływać na nieruchomości wnioskodawców w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, a więc konieczne było wskazanie konkretnych norm prawa, które mogą stanowić źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu ich działek. Organy w przedmiotowej sprawie takich ograniczeń nie dostrzegły, a argumenty odwołujących uznały za nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji w omawianych kwestiach.
W wyniku rozpatrzenia złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2347/15 uchylił ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2015 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że badając zasadność skargi Sąd musi mieć też na względzie, że sprawa została mu przekazana do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, stosownie do art. 190 p.p.s.a., że Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności Sąd jest związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią dotyczącą kluczowej dla sprawy kwestii pojęcia strony na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Sąd wojewódzki zacytował treść uzasadnienia wiążącego go rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dla oceny czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, bez znaczenia jest, czy normy akustyczne zostały przekroczone.
Mając na względzie powyższą wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak też zawarte w wyroku NSA wskazania, co do dalszego postępowania, Sąd przeprowadził uzupełniający dowód z dokumentu w postaci "Analizy hałasu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowego na działkach nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 obr. 31 oraz nr [...] obr. 8 w G. przy ul. L [...] (sporządzonej przez biegłego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko oraz projektanta z zakresu ochrony środowiska - Kierownika Laboratorium Badań Hałasu i Drgań). Z dokumentu tego wynika, że nieruchomość będąca własnością skarżących - działka nr [...]/6 przy ul. A. [...] w G., znajduje się w obszarze, w którym będzie występowało oddziaływanie w postaci emisji hałasu związanego z funkcjonowaniem przedmiotowej inwestycji, na której budowę zezwolił Prezydent G. decyzją z dnia 7 lutego 2014 r. W szczególności, na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym, przy użyciu tego samego programu komputerowego do analizy hałasu, jaki był używany przez projektanta projektu budowlanego, w "Analizie..." wskazano, że na nieruchomość skarżących będzie oddziaływał hałas na poziomie 39,4 - 43 dB (str 2, str. 4).
Sąd zauważył, że są to informacje zbieżne z analizą hałasu zawartą w projekcie budowlanym (załącznik nr 3 do decyzji Prezydenta z dnia 7 lutego 2014 r. - "Projekt architektoniczno - budowlany" "Architektura" str. 45 i str. 51 - dane dla punktów pomiarowych Po 1 i Po 2 wyznaczonych na budynku znajdujących się na nieruchomości skarżących).
W zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że okoliczność, iż eksploatacja obiektu nie będzie stanowiła źródła ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych na nieruchomość skarżących jest jednoznaczna z brakiem przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - organ kierował się błędną interpretacją art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Samo stwierdzenie, że nieruchomość będzie objęta oddziaływaniem np. w postaci hałasu, nawet nieprzekraczającym obowiązujących norm - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji oznacza, że właściciele takiej nieruchomości są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik kontrolowanej sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, iż skarżący nie mieli statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia 7 lutego 2014 r., a tym samym nie jest spełniona przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd wskazał, że przy ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę kierując się powyższym stanowiskiem Sądu.
A. V. i R. V. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r. zaskarżając punkt pierwszy tego rozstrzygnięcia.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art, 153 w zw. z art, 193 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez WSA - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - w całości do wiążącej oceny prawnej oraz wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2347/15.
W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podali, że NSA uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wskazał, że przedmiotem sprawy jest wznowienie postępowania, a "uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę" może być co najwyżej jego następstwem i dlatego na tym etapie postępowania nieuzasadnione (przedwczesne) jest dokonywanie przez Sąd oceny czy doszło do naruszenia norm prawa materialnego dotyczących projektowania budynku i urządzeń z nim związanych w taki sposób, aby nie zostały przekroczone poziomy hałasu dopuszczalne dla terenów zabudowy mieszkaniowej.
Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, był związany tą oceną oraz wykładnią prawa i tym samym nie powinien wyrażać sprzecznych z nią własnych ocen, które mogą przesądzać o tym, że oddziaływanie w postaci hałasu na nieruchomość Skarżących nie przekracza obowiązujących norm.
W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie kwestionowanego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie wyrażonej w jego uzasadnieniu oceny prawnej wskazującej, iż w przedmiotowej sprawie nieruchomość skarżących objęta jest oddziaływaniem w postaci hałasu "nieprzekraczającym obowiązujących norm" poprzez wskazanie, iż ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia obowiązujących norm w zakresie oddziaływania w postaci hałasu na nieruchomość Skarżących powinno nastąpić dopiero na dalszym etapie postępowania wznowieniowego przeprowadzonego przez właściwy organ z udziałem Skarżących.
W obu przypadkach wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że zgadzają się co do zasady z zaskarżonym rozstrzygnięciem i jednakże nie mogą zaakceptować tej części uzasadnienia, w której Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce sytuacja polegająca na objęciu nieruchomości skarżących oddziaływaniem np. w postaci hałasu "nie przekraczającym obowiązujących norm". W ocenie Skarżących takie stwierdzenie stoi w sprzeczności z oceną prawną i wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA z dnia z dnia 17 maja 2017 r.. Skarżący podnieśli, że niezakwestionowanie niekorzystnej dla nich części uzasadnienia wyroku WSA skutkowałby tym, że - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. sąd oraz organ, będą związani zaprezentowaną przez Sąd Wojewódzki oceną prawną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw albowiem wyrok Sądu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zarzut skarżących kasacyjnie koncentruje się wokół jednego tylko problemu: zawarcia przez Sąd wojewódzki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nieuzasadnionej, ich zdaniem, oceny, co do nienaruszenia obowiązujących norm akustycznych przez projektowany obiekt. Wykładnia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2017 r., Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany był powyższą oceną i ta kwestia nie jest (i nie mogłaby być) przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej.
Prawidłowo skarżący kasacyjnie podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, zgodnie z którym strona może zakwestionować rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jedynie w części ocen zawartych w uzasadnieniu. W takiej sytuacji nawet jeśli wyrok Sądu pierwszej instancji będzie prawidłowy (niezakwestionowany) w części dotyczącej rozstrzygnięcia, to rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie ocena zasadności jego motywów. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Trafnie autor skargi kasacyjnej odniósł się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r. Sąd ten, uchylając wyrok objęty skargą kasacyjną wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien jednoznacznie ustalić czy przedmiotowa inwestycja rzeczywiście oddziaływuje na nieruchomość skarżących kasacyjnie i to niezależnie od tego czy będzie to oddziaływanie ponadnormatywne (...). Wskazał dalej, że "należy mieć przy tym na względzie, że przedmiotem tej sprawy jest wznowienie postepowania, a uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może być co najwyżej jego następstwem". Analiza uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia wskazuje, iż rolą Sądu pierwszej instancji była jedynie ocena czy skarżącym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Sąd odwoławczy. Ocenę pozostałych kwestii, to jest ewentualnego naruszenia przepisów wskazanych przez skarżących Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesną.
Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że zasadnie skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie zajął jednoznaczne stanowisko, że normy hałasu emitowanego przez projektowane przedsięwzięcie nie przekraczają obowiązujących przepisów. Skarżący, powołując się na tę samą Analizę, w oparciu o którą Sąd dokonał kwestionowanej przez nich oceny podnieśli m.in. w skardze, że w projekcie budowlanym przyjęto złe dopuszczalne poziomy hałasu w miejscu lokalizacji najbliższych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie dokonano obliczeń poziomu hałasu na poziomie 4 m npt., nie uwzględnieniu hałasu emitowanego od samochodowych agregatów chłodniczych. Wprawdzie część z tych zarzutów została oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 17 maja 2017 r. jednakże, nie przesądzając w najmniejszym stopniu ich zasadności, przyjęcie, że poziom hałasu nie przekracza obowiązujących norm musiałoby zawierać odniesienie się również do wskazanych przez skarżących kwestii, czego Sąd nie uczynił.
Konkludując zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 190 i 153 p.p.s.a. zasługują na uwzględnienie. Sąd przedwcześnie ocenił bowiem, że przedmiot inwestycji nie narusza przepisów prawa w zakresie dopuszczalnych norm hałasu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2017 r. przypomniał, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań, postępowaniu wznowieniowym i dopiero ustalenie czy skarżącym przysługuje przymiot strony pozwoli na ocenę czy przedmiotowa inwestycja narusza prawo.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, rozstrzygnięcie narusza prawo, co obligowało Sąd do oddalenia skargi kasacyjnej.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji związane będą zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wobec powyższego rzeczą organów będzie ocena czy zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutkować uchyleniem decyzji z dnia 7 lutego 2014 r., to jest czy przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym przede wszystkim czy nie narusza norm dotyczących hałasu. Ocena powyższego winna znaleźć odzwierciedlenie w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 § 1 lub 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.