Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1735/19) oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. (znak: [...]) zezwalił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej: ul. [...] i ul. [...] projektowanej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] w [...], w dzielnicy [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. K. i K. K. Zarzucili m.in. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że nie posiadają oni interesu prawnego, niezbędnego do uznania za stronę w powyższym postępowaniu administracyjnym.
Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2019 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), umorzył postępowanie odwoławcze.
Wskazał, że jedną z podstawowych czynności organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie wniosła osoba, której przysługuje status strony w postępowaniu. Podkreślił, że w dniu [...] lutego 2019 r., w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., wezwał K. K. i K. K. do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dokumentów mających na celu wykazanie przymiotu strony w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w tym do wskazania tytułu prawnego do działek objętych wymienioną wyżej decyzją Prezydenta [...] (np. własności, współwłasności, prawa użytkowania wieczystego). W wezwaniu tym zwrócono także uwagę, że obszar oddziaływania obiektu (drogi) zamknął się w granicach nieruchomości (działek) po których droga ma przebiegać. W odpowiedzi na powyższe odwołujący się wyjaśnili, że "przymiot strony w postępowaniu związany jest ze sferą oddziaływania inwestycji, która wykracza poza obszar inwestycji drogowej".
Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że interes prawny właścicieli konkretnych nieruchomości w zakresie kwestionowania decyzji lokalizacyjnych, przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych, może dotyczyć wyłącznie tych odcinków inwestycji, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w prawa podmiotowe właścicieli (np. w prawo własności). Organ odwoławczy wskazał, że K. K. i K. K. są właścicielami nieruchomości o nr ew. [...] z obrębu [...], która nie była przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym samym, zarzuty podniesione przez odwołujących się nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Organ odwoławczy zaakcentował zarazem, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację tej inwestycji. Z przepisów ustawy wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest inwestor.
Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania ustalany jest w oparciu o art. 28 k.p.a., który znajduje zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 11 c powołanej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że do kręgu stron zaliczyć z pewnością można także właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, jak również nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu. Podkreślił zarazem Wojewoda [...], że wskazany powyżej katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Organ II instancji przypomniał rozumienie pojęcia "interes prawny" zwracając uwagę, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Ponadto, źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. W sprawach dotyczących szczególnych regulacji prawnych odnoszących się do prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych (tzw. specustaw) konieczna jest - w aspekcie ustalania katalogu stron - ścisła wykładania art. 28 k.p.a. Zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań.
Zdaniem Wojewody [...], K. K. i K. K. nie mogą być uznani za strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie ww. decyzji Prezydenta [...], a co za tym idzie zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać rozpatrzone przez organ II instancji. W ocenie Wojewody, odwołujący się nie posiadają bowiem indywidualnego interesu prawnego w tej sprawie. Podkreślił organ odwoławczy, że w decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie orzekano o prawach ani obowiązkach odwołujących się, którzy nie są bowiem właścicielami działek na których realizowana będzie inwestycja, ani też działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej drogi. Tym samym, odwołanie zostało wniesione przez osoby, które nie posiadają przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. wniósł K. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art, 7. art, 77. art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, pomimo istnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że jeśli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może powodować ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to osoby te są stroną powyższego postępowania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej winien mieć zatem możliwość uczestniczenia w postępowaniu. W skardze zwrócono uwagę, że ulica [...] bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością skarżącego.
W opracowaniu projektowym ulica ta jest podzielona na trzy odcinki, przy czym zgodnie z opisem znajdującym się w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r., odcinek ulicy [...] nr [...] (sąsiadujący z domami jednorodzinnymi na ulicy [...]) faktycznie stanowi chodnik, natomiast ulica [...] ma szerokość 4,5 m. Odcinek ten zaprojektowano jako jezdnię jednokierunkową (ruch pojazdów w kierunku ul. [...]) o szerokości pasa ruchu 1x4,5m. Podkreślała skarga, że sporna inwestycja zlokalizowana jest w odległości zaledwie 80 cm od narożnika budynku skarżącego, a bezpośrednim skutkiem realizacji inwestycji będą - związane z ruchem samochodów - immisje w postaci hałasu, spalin, czy kurzu. Znacznemu zmniejszeniu ulegnie też powierzchnia trawnika, który wprawdzie nie jest elementem obligatoryjnym pasa drogowego w myśl § 53 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r, poz. 124), tym niemniej jego umieszczenie jest zasadne jeśli spełnia on funkcje estetyczne lub chroni przed hałasem lub wibracjami, w tym przypadku takie czynniki mogą z pewnością wystąpić.
W przypadku ustanowienia takiej zielni jej minimalna szerokość wynosi 3 m, natomiast w przypadku budowy ulicy [...] i [...] planuje się trawnik o szerokości 1,5 m. Wg skarżącego, wykonanie inwestycji spowoduje też zmniejszenie o ok 10% wartości nieruchomości skarżącego, co wynika z operatu szacunkowego dołączonego do akt sprawy. Dodatkowo, wprawdzie z uwagi na długość drogi, która nie przekracza 1 km, postępowanie o udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej nie jest poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, jednak decyzja zezwalająca na tę inwestycję, wedle art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera uwarunkowania co do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Odpowiednie elementy zawarte są również w treści pkt 1.1.4. decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r., dotyczącym zobowiązania inwestora, aby inwestycja zapewniała ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także ochronę przed zanieczyszczeniami wody, powietrza i gleby. Zdaniem skarżącego, decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., została wydana przedwcześnie, bez szczegółowej analizy faktycznego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r. oddalił skargę. Podał, że w postępowaniu w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Sąd I instancji przedstawił rozumienie pojęcie interesu prawnego, którym posługuje się wskazany przepis. Zaakcentował, że dla oceny prawidłowości zakwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania, decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego, wyznaczające przedmiot tego postępowania.
W ocenie WSA w Warszawie, mając na uwadze przepisy w art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz wypracowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, interes prawny w tym postępowaniu mają również "pozostałe strony", czyli podmioty mające prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty dla których w decyzji ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych. Podkreślił WSA w Warszawie, że skarżący nie dysponuje tytułem prawnym do działki (działek) objętych decyzją organu I instancji, ani też do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji.
Nadto, projektowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania jego działki. Tym samym, w ocenie orzekającego sądu, skarżący nie wykazał zindywidualizowanego interesu prawnego, dającego podstawę do przyznania przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Powołane w skardze okoliczności świadczą jedynie o interesie faktycznym skarżącego. Budowa ulicy będzie służyć ruchowi pojazdów, który wytworzy powszechnie znane immisje, zaś skarżący z tej inwestycji nie będzie musiał korzystać. Przedstawiona zaś argumentacja związana m.in. z immisjami, ograniczeniem komfortu zamieszkiwania wobec zwiększenia ruchu w pobliżu jego nieruchomości, spadek wartości nieruchomości, przemawia zdaniem sądu wyłącznie za interesem faktycznym, który nie daje podstaw do uznania za stronę w postępowaniu odwoławczym.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł K. K. W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 140 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w sprawie, w sytuacji, gdy sporna inwestycja ma wpływ na prawo własności jego nieruchomości.
W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie:
- - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony w sytuacji, gdy organy nie dokonały wnikliwie i wyczerpująco analizy materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a.;
- - art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę [...] art. 28 k.p.a.
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2019 r., ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała też zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Mając na uwadze obecny stan epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, stąd też sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
Niezasadny był zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji drogowej w sytuacji, gdy inwestycja ta – w ocenie skargi kasacyjnej - ma wpływ na przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości (działki nr [...] obr. [...] i znajdujący się tam budynek mieszkalny). W zakresie powyższego należy zwrócić uwagę, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem sądowi I instancji zastosowania określonej normy prawnej, która – w okolicznościach danej sprawy – nie powinna być zastosowana (por. wyrok NSA z dnia 14.06.2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd I instancji wydając rozstrzygnięcie miał na uwadze przepis powołany w analizowanej podstawie skargi kasacyjnej.
W takiej sytuacji, zgłoszona postać zarzutu winna raczej obejmować niezastosowanie tego przepisu (w formie negatywnej), a nie jego niewłaściwe zastosowanie. Nadto dostrzec trzeba, iż skarżący kasacyjnie wskazując na nieuzasadnioną odmowę przyznania mu statusu strony w postępowaniu dotyczącym inwestycji drogowej poprzez brak uwzględnienia interesu prawnego wywodzonego z możliwości pojawienia się immisji generowanych przez tę inwestycję na nieruchomość skarżącego, dla skuteczności takiego zarzutu winien – obok art. 140 k.c. – powołać także art. 144 k.c. oraz art. 28 k.p.a., który także jest przepisem prawa materialnego. Z samego bowiem art. 140 k.c., nie wynika pełna ani wystarczająca podstawa prawna do zarzutu ochrony przed immisjami. Powołany przepis określa bowiem wyłącznie tzw. uprawnienia właścicielskie, wskazując na możliwość korzystania przez właściciela z rzeczy, pobierania pożytków i rozporządzania rzeczą. Zagadnienie zaś dotyczące ochrony przed immisjami reguluje art. 144 k.c., którego skarga kasacyjna nie powoływała.
Abstrahując jednak nawet od braku poprawności konstrukcyjnej ocenianego zarzutu należy wskazać, że istota ocenianego sporu sprowadza się do ustalenia, czy w realiach sprawy K. K. posiadał status strony postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że postępowanie przed orzekającymi w kontrolowanej sprawie organami administracji publicznej toczyło się w trybie przepisów tzw. specustawy drogowej, czyli ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2020 r., poz. 1363). Akt ten został uchwalony w celu usprawnienia postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych. Zasadniczym celem tej ustawy było stworzenie uproszczonej procedury inwestycyjnej mającej ułatwić proces budowy dróg publicznych.
Należy zwrócić uwagę, że specustawa drogowa przewiduje dwie kategorie stron takiego postępowania, tj. wnioskodawcę (inicjującego inwestycję drogową) oraz inne strony, które powinny legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny w rozumieniu tego przepisu – jak trafnie wskazywał sąd I instancji – jest wywodzony z prawa materialnego. W ocenie NSA, na akceptację zasługują konstatacje orzekającego WSA w Warszawie, iż skarżący nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnie wskazanej normie prawa materialnego uprawniającej do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej ul. [...] i ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] w [...]. Nie przesądzają bowiem o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że planowana inwestycja będzie powodować uciążliwości takie jak np.: hałas, spaliny, czy kurz, które negatywnie będą oddziaływać na jego nieruchomość.
Podkreślić należy, że o statusie strony w konkretnym postępowaniu administracyjnymi przesądza przepis prawa materialnego, którego skarżący nie wskazał zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak też w skardze do sądu I instancji. Możliwość zaś wykazania tego interesu umożliwił organ odwoławczy, kierując do zarówno do skarżącego jak i do K. K., w trybie art. 64 par. 2 k.p.a., wezwanie z dnia [...].02.2019 r. Pozbawione zatem podstaw są te twierdzenia skargi kasacyjnej, które wskazują, że interes prawny skarżącego tj. legitymacja do skutecznego wniesienia odwołania wynika z faktu bliskiego położenia jego nieruchomości względem planowanej drogi, co generować będzie wskazane już wyżej immisje. W tym zakresie podzielić należy twierdzenia sądu I instancji, iż powyższe świadczy jedynie o interesie faktycznym skarżącego kasacyjnie. Brak jest bowiem podstaw aby uznawać, że subiektywne odczucia odnoszące się do ewentualnych negatywnych następstw realizacji inwestycji mogło mieć wpływ na ocenę interesu prawnego (było źródłem tego interesu).
Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 975/15) żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też gwarancji niezmienności otoczenia, w którym mieszka. Stwierdzić zatem należy, iż z okoliczności stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wynika, że planowana inwestycja nie ma wpływu na sytuację prawną (interes prawny) skarżącego kasacyjnie, a dotykać może wyłącznie sfery interesu faktycznego, który nie decyduje o statusie strony w postępowaniu administracyjnym. Podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty o negatywnym wpływie inwestycji na nieruchomość skarżącego, stanowią w istocie obawę o zakłócenie dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości. Powyższe jednak nie stanowi źródła interesu prawnego kwalifikującego K. K. jako strony w postępowaniu administracyjnym.
Mając na uwadze przedstawione rozważania, jako pozbawione racji ocenić należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a., poprzez brak wnikliwego dokonania analizy materiału dowodowego sprawy. W tym też kontekście nie był usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę [...] art. 28 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że art. 28 k.p.a. stanowi przepis prawa materialnego, którego powołanie winno nastąpić w ramach innej podstawy skargi kasacyjnej względem tej, która jest aktualnie oceniana.
W oparciu o powyższe należało przyjąć, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.