Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 600/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na skutek skargi A.J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzekł o kosztach postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 104 i 108 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tj: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), nakazał współwłaścicielom nieruchomości R.S. i M.S. usunąć stan zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia spowodowany złym stanem technicznym budynku mieszkalnego poprzez rozbiórkę budynku mieszkalnego w miejscowości [...], ul. [...], dz. nr ewid. [...] z pozostawieniem ściany w granicy (z dz. nr ewid. [...]) przylegającej na całej szerokości do tzw. "miedzucha".
Decyzji nadano na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.J. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości.
Pismem z dnia 5 maja 2017 r. zobowiązani przekazali organowi odwoławczemu dokumentację fotograficzną prowadzonych prac rozbiórkowych.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że budynek objęty decyzją pierwszoinstancyjną został rozebrany. Pozostawiono ścianę w granicy z działką nr [...], zgodnie z sentencją decyzji. Oznacza to, że na dzień orzekania postępowanie w przedmiocie stanu technicznego obiektu jest bezprzedmiotowe. Fakt dokonania rozbiórki jest niesporny. Natomiast kwestia ściany wspólnej, pozostawionej w następstwie rozbiórki z widocznymi ubytkami i spękaniami, winna być objęta odrębnym postępowaniem naprawczym.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła A.J., zarzucając jej naruszenie "art. 138 § 2 pkt 2" i art. 105 § 1 k.p.a. i domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazała, że do dnia dzisiejszego brak jest oświadczenia kierownika rozbiórki o zakończeniu robót. A zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Działając z urzędu Sąd stwierdził, iż zakwestionowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby poprawne, gdyby rozbiórki obiektu dokonano jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Wówczas istotnie postępowanie przed organem pierwszej instancji byłoby bezprzedmiotowe.
Natomiast w niniejszej sprawie mamy sytuację, gdy rozbiórka została zrealizowana w wykonaniu nakazu rozbiórki objętego decyzją pierwszoinstancyjną. Następnie Sąd wyjaśnił, że zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, może mieć miejsce wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniają wydanie już przez organ pierwszej instancji decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty przez organ pierwszej instancji. W tej sprawie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania. Organ nie miał podstaw do uznania, że zaistniała bezprzedmiotowość całości prowadzonego przed organami obu instancji postępowania, gdyż przedmiotem postępowania nie był nakaz rozbiórki, który zaistniałby w obrocie prawnym dopiero w wyniku orzeczenia organu odwoławczego, lecz ocena zgodności z prawem wydania nakazu przez organ pierwszej instancji i to nakazu opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności.
Nie było zatem żadnych przeszkód, nawet jeżeli w międzyczasie obiekt został rozebrany, aby organ odwoławczy ocenił czy przesłanki wydania nakazu w dacie wydania go przez organ pierwszej instancji wystąpiły i w razie oceny pozytywnej utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną, a w razie oceny negatywnej wydał stosowne do okoliczności rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ odwoławczy, zaskarżając wydane orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1/ art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] i umarzającej postępowanie w sprawie, którą to decyzją nakazano dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], podczas gdy organ odwoławczy uchylając decyzję pierwoinstancyjną i umarzając postępowanie w sprawie nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. dochodząc do wniosku, że w wyniku dokonania rozbiórki tego budynku po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a na pewno jakiekolwiek ewentualne naruszenie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2/ art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że okoliczność dokonania rozbiórki budynku będącego przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji w trakcie postępowania odwoławczego nie stanowiła dla organu odwoławczego przeszkody do oceny, czy przesłanki wydania decyzji pierwszoinstancyjnej rzeczywiście wystąpiły, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w całości, a nie jedynie skontrolowanie prawidłowości wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie ponowne jej rozpoznanie przez organ odwoławczy nie było już możliwe na skutek rozebrania wspomnianego budynku i wyeliminowania tym samym obiektu, którego sprawa dotyczyła;
- - wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania miały istotny wpływ na treść wyroku wydanego w niniejszej sprawie, gdyż w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli sądowoadministracyjnej decyzji stwierdzono nieważności tej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wspomniana decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa, a już na pewno nie narusza żadnego przepisu w sposób rażący, w związku z czym Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić skargę wniesioną na decyzję organu odwoławczego, a w wypadku stwierdzenia naruszeń innych niż rażące powinien decyzję tę jedynie uchylić.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.
- - poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania zaistniały już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy ma prawo rozstrzygnąć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno wtedy, gdy postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe przed wydaniem decyzji pierwszoinstnacyjnej, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu tej decyzji;
- - poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego jako rażąco naruszającej prawo, podczas gdy w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją sprzeczne stanowiska dotyczące możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w razie zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania już po wydaniu decyzji pierwszoinstnacyjnej, a kontrolowana decyzja została wydana w oparciu o jeden z tych poglądów, co oznacza, że nie można jej skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
Na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. skarżąca wniosła o oddalenie wywiedzionej przez organ skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonym środku odwoławczym zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż wbrew podniesionym zarzutom Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, która nie odpowiadała prawu.
Przede wszystkim podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma odpowiedź na pytanie czy Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie od decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, a zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, nakazującej usunięcie stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia poprzez rozbiórkę budynku mieszkalnego z jednoczesnym pozostawieniem ściany w granicy i po wykonaniu tejże decyzji w całości zaraz po wydaniu jej przez organ pierwszej instancji, słusznie uznał, iż postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a., czy też winno się ono zakończyć merytoryczną oceną wydanej w pierwszej instancji decyzji poprzez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.
Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi, że organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wprawdzie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 17/06; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 752/00; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA/Wr 2401/97).
W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanka bezprzedmiotowości, określona w art. 105 § 1 k.p.a. występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź też nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Stanowi w istocie brak przedmiotu postępowania. Tego rodzaju przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
To stanowisko znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, według których istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 467/11). Dlatego bezprzedmiotowość zachodzi tylko wówczas, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie pierwszoinstancyjne umarza się w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine gdy: decyzja organu pierwszej instancji wydana została w postępowaniu, które należy uznać za bezprzedmiotowe, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc, sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, bądź nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie administracyjne i nie ma też jego następców prawnych. Organ odwoławczy uznał w tej sprawie, że orzekanie przez ten organ w przedmiocie stanu technicznego spornego obiektu jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania gdyż obiekt ten został rozebrany.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że o bezprzedmiotowości w tej sprawie można by mówić gdyby rozbiórki dokonano przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, natomiast dokonanie rozbiórki po wydaniu decyzji, zaopatrzonej przecież w rygor natychmiastowej wykonalności, przez organ pierwszej instancji nie czyni postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym, tym bardziej, iż istnieje zarówno przepis prawa stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia (art. 66 ustawy Prawo budowlane) jak i podmiot (podmioty) zainteresowany rozstrzygnięciem, a i przedmiotowa sprawa nie została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Trudno więc w tej sprawie w jakikolwiek sposób mówić o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.
Zauważyć należy, że wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., nie można ponownie rozpatrywać sprawy, a zatem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania administracyjnego i uniemożliwiłoby to zbadanie zasadności wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., jak i zasadności samej ingerencji w prawo oraz trafności zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego przecież decyzji pierwszoinstancyjnej.
Zatem zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia – nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oczywistość tego naruszenia prawa, charakter przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze decyzji niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności sprawiają, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji powołując się na wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a to stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania, a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
Zatem zarzuty skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a. w sposób opisany w zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego nr 1 i 2 pozostają całkowicie nieusprawiedliwione i w konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozostają, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieusprawiedliwione, to z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji