Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M.R. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2014 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 25 czerwca 2012 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Pasym o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, budową hangaru na sprzęt wodny oraz budowie pomostu pływającego na Jeziorze Leleskim na działkach nr [...]/71 i [...]/78, obręb [...], gmina [...] oraz działce nr [...]/2, obręb [...], gmina [...], dalej "planowana inwestycja". Wynikało to z tego, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, do którego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 198, poz. 3104 – dalej jako "rozporządzenie Nr 153").
Burmistrz Miasta i Gminy Pasym zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z [...] października 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie.
Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie uzgodnieniowe. Organ uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie zajął stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji.
Pismem z 28 listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pasym zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. postanowił uzgodnić projekt decyzji.
Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2013 r.
Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja nie mieści się w zakresie odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, określonych w rozporządzeniu nr 153.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, a zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić na zasadach określonych przepisami prawa. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia - wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Sądu I instancji, obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie pozytywnych projektów decyzji ustalających warunki zabudowy, a więc takich, w których organ dopuszcza na określonym terenie realizację określonej inwestycji. W przypadku takich decyzji organ uzgadniający może bowiem dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, do których ochrony jest zobowiązany w ramach przyznanych mu uprawnień. Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie ingeruje w istniejącą sytuację prawną wnioskodawcy. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być kierowany do uzgodnienia.
W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że niezasadne było kierowanie przez Burmistrza Miasta i Gminy Pasym do uzgodnienia negatywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Miasta i Gminy Pasym w projekcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ wydanie takiej decyzji byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, obecnie Dz.U. z 2015 r. poz. 778 – dalej jako "u.p.z.p."). Korzystając z uprawnień organu ochrony przyrody przewidzianych w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, obecnie Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 – dalej jako "u.o.p.") Burmistrz Miasta i Gminy Pasym stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 153. W ocenie Sądu I instancji, skoro uzgodnienie przedmiotowego negatywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy Pasym, to procedowanie w sprawie - wbrew zasadzie szybkości i ekonomii postępowania określonej w art. 12 k.p.a. – jedynie przedłużyło postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz spowodowało zwiększenie kosztów postępowania.
Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być zatem przesyłany do uzgodnienia, a jeżeli został już przesłany postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 53 ust 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. u.p.z.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., przez przyjęcie, że jedynie projekty decyzji ustalających warunki zabudowy podlegają uzgodnieniu z organami specjalistycznymi, a tym samym w przypadku projektu odmawiającego ustalenia tych warunków nie ma podstawy, żeby w sprawie zajmował stanowisko organ ochrony przyrody. W ocenie organu, podstawą odmownego projektu był § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 153 stanowiący przepis odrębny, którego prawidłowość zastosowania należy do kompetencji wyspecjalizowanego organu uzgadniającego – organu ochrony przyrody - jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien był dokonać oceny w zakresie podstawy prawnej odmownego uzgodnienia projektu decyzji i powinien był skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.")
Po drugie, niezastosowanie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia i tym samym nieustalenie, czy uzgadniające organy ochrony przyrody dokonały prawidłowej oceny zastosowania tego przepisu jako podstawy projektowanej odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ główny. Sąd I instancji powinien dokonać takiej oceny, a zatem uchylenie orzeczeń organów uzgadniających było co najmniej przedwczesne. Sąd I instancji dokonując takiej kontroli powinien był dojść do wniosku, że nie było możliwości ustalenia warunków zabudowy, ponieważ teren planowanej przez inwestora inwestycji znajduje się w pasie 100 m od brzegu jeziora Leleskiego, poza obszarem zwartej zabudowy wsi, a działki przyległe nie są zabudowane w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 153. Oznacza to, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy został wyjaśniony zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie organu, projekt odmownej decyzji organu głównego zawierał prawidłową podstawę prawną odmowy należącą do kompetencji organów uzgadniających, a za nieprawidłową należy zaś uznać ocenę Sądu, że procedowanie w tej sprawie jedynie przedłużyło postępowanie w sprawie i było niezgodne z art. 12 k.p.a. Ponadto wydanie przez organ główny takiego rozstrzygnięcia bez stosownego uzgodnienia spowodowałoby, że postępowanie obarczone byłoby wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego, skarga kasacyjna wywiedziona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, lecz co należy podkreślić w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, dotyczący błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Wynika to z tego, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest zawsze projekt decyzji o warunkach zabudowy o takiej jej treści, tj. osnowy decyzji i jej uzasadnienia prawnego i faktycznego, którą to decyzję właściwy organ zamierza wydać w ramach obowiązującego stanu prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie danej sprawy (art. 104 w związku z art. 107 § 1 k.p.a.). Ponadto, jeżeli nowy projekt takiej decyzji opracowany w ponownie prowadzonym postępowaniu zawiera istotne zmiany w odniesieniu do poprzedniego projektu poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest konieczne (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 878/11).
Taka sytuacja prawna i faktyczna wystąpiła w tej sprawie, ponieważ pierwotnie Burmistrz Miasta i Gminy Pasym zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, który postanowieniem z 31 października 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Z kolei po wniesieniu przez skarżącego zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie uzgodnieniowe. W uzasadnieniu stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie zajął stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu przedmiotowej decyzji.
Natomiast już pismem z 28 listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pasym wystąpił ponownie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie, lecz co należy podkreślić projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Następnie skarżący wniósł zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z [...] maja 2014 r. utrzymał je w mocy. Oznacza to, że nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy w ponownie prowadzonym postępowaniu zawiera całkowitą zmianę rozstrzygnięcia, ponieważ obecnie odmawia ustalenia tych warunków zabudowy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Dlatego też w takiej sytuacji prawnej i faktycznej nawet projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy powinien być przesłany do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie.
Po drugie, oznacza to, że Sąd nie poddał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i utrzymanego w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w zakresie prawidłowości zastosowanego w tej sprawie przez powyższe organy § 4 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Dotyczy to w szczególności braku oceny prawnej w zakresie zastosowania powyższego przepisu rozporządzenia nr 153 jako podstawy prawnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia. Spowodowało to, że Sąd I instancji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. naruszył powyższe przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Po trzecie, nastąpiło także naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ Sąd w istocie nie przeprowadził kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy tylko ograniczył się do twierdzenia o braku potrzeby uzgodnienia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Ponadto organy właściwe w tej sprawie nie naruszyły także z tych przyczyn dyspozycji art. 12 k.p.a., czyli zasady ogólnej szybkości i ograniczonego formalizmu.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O odstąpieniu od kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.