Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3266/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] stwierdził nieważność postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] i poprzedzającego go postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] oraz zasądził od Ministra Środowiska na rzecz [...] sp. z o.o. z [...] w [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli było postanowienie Ministra Środowiska dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 poz. 1945; zwanej dalej, u.p.z.p.), który stanowi, że decyzję o których mowa w art. 51 ust.1 u.p.z.p. (decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Nieruchomość na której inwestor planuje inwestycję polegającą na budowie wiaty magazynowej na słomę (działka nr ew. [...] obręb [...], gmina [...]) położona jest na skraju obszaru rozpoznanego wstępnie złoża węgla brunatnego "[...]".

Tym samym istnieje konieczność dokonania uzgodnienia z właściwym organem administracji geologicznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania tych uzgodnień w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Zgodnie jednak z regulacją art. 161 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geodezyjne i górnicze (Dz.U z 2017 poz. 2126 z późn. zm.; zwanej dalej: p.g.g.) organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4.

Sąd I instancji wskazał, że Minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Zdaniem Sądu kompetencje ministra ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi i zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów (w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze złożem węglowodorów).

Nie można uznać aby uzgodnienie dokonywane w ramach współdziałania organów w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy było sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. Kompetencji organu nie można rozszerzać, a w niniejszej sprawie kompetencje ministra zostały jednoznacznie określone na zasadzie wyjątku od ogólnego domniemania wykonywania zadań z zakresu administracji geologicznej w pierwszej instancji przez właściwego miejscowo marszałka województwa. W podobny sposób, jako wyjątek, został określony również zakres kompetencji starosty (art. 161 ust. 2 p.g.g.), co wskazuje, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach zawartego w ust. 1 domniemania kompetencji będzie marszałek województwa.

Uznając, że poddane kontroli postanowienie Ministra zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organów, Sąd I instancji stwierdził nieważność postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] i poprzedzającego go postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...]

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Środowiska zarzucając mu:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.- art. 119 pkt 1 i 3, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a) i art. 161 ust. 1 w zw. z art. 161 ust. 3 p.g.g. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], i poprzedzającego go postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], podczas gdy w niniejszej sprawie Minister Środowiska jest uprawniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, co wynika z wykładni systemowej i celowościowej ww. przepisów prawa, a zatem w przedmiotowej sprawie Sąd nie mógł zastosować sankcji nieważności w postępowaniu uproszczonym;
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 161 ust. 1 ustawy p.g.g. i art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że Minister Środowiska nie miał kompetencji do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, a zatem sprawę rozpoznał organ niewłaściwy rzeczowo, co powoduje z kolei, że zarówno postanowienie Ministra z dnia [...] lutego 2019 r., jak i postanowienie Ministra z dnia [...] grudnia 2018 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc są dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., wskutek czego Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził nieważność ww. postanowień.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art.188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p stosowany odpowiednio przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po dokonaniu jej uzgodnienia z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.) Podobnie, w myśl art. 17 pkt 6 lit. 1 tiret czwarte organ administracji sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien wystąpić o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

W niniejszej sprawie przepisy dotyczące właściwości w sprawie uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy nie zostały sformułowane w sposób jednoznaczny. Przepis art. 161 p.g.g. budzi istotne wątpliwości interpretacyjne, co powodowało konieczność odwołania się do wykładni systemowej i celowościowej w celu ustalenia prawidłowego znaczenia normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 161 ust. 1 w związku z ust. 3 p.g.g., której wynik jest sporny w judykaturze.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że na podstawie art. 156 ust. 1 p.g.g. organami administracji geologicznej są: minister właściwy do spraw środowiska (pkt 1), marszałkowie województw (pkt 2) i starostwie (pkt 3). Właściwość rzeczową tych organów wyznaczają odpowiednio art. 160 i 161 p.g.g. Stosownie do art. 160 p.g.g. zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły odpowiednio koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, które zatwierdziły projekt robót geologicznych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Zgodnie z art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4.

Zatem należy przyjąć, że art. 161 ust. 1 p.g.g. wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka województwa jako organu pierwszej instancji, o ile ustawa nie przekazuje kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej.

Z przepisu art. 160 i art. 161 p.g.g. wynika, iż właściwość rzeczowa organu administracji geologicznej uzależniona jest od tego, czy uprzednio została udzielona koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopaliny, zatwierdzony został projekt robót geologicznych lub przedłożono organowi koncesyjnemu projekt robót geologicznych, który nie wymagał zatwierdzenia. W sytuacji, w której poprzez wyżej wymienione czynności prawne lub faktyczne działał już w sprawie organ koncesyjny, to ten organ jest właściwym w sprawach dokumentacji geologicznej. Natomiast właściwość organów geologicznych w sprawach, które nie toczyły się uprzednio przed organem koncesyjnym wyznacza art. 161 p.g.g. Dla ustalenia relacji, zachodzącej natomiast pomiędzy art. 160, art. 161 p.g.g. i art. 53 ust. 4 pkt 5 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. niezbędnym jest porównanie przepisów regulujących właściwość organów uprawnionych do zatwierdzenia projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych i ujawniających (w celu ich ochrony) między innymi udokumentowane złoża kopalin w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 p.g.g. projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. W myśl zaś art. 93 ust. 1 p.g.g. dokumentację geologiczną złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów, zatwierdza w drodze decyzji właściwy organ administracji publicznej stosownie do art. 93 ust. 2 p.g.g. Według art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych dotyczących między innymi złoża kopalin, o których mowa w art. 10 ust.

1. Natomiast do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą między innymi sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych, dotyczące złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą, poszukiwanych lub rozpoznawanych na obszarze do 2 ha w celu wydobycia metodą odkrywkową w ilości do 20 000 m³ w roku kalendarzowym i bez użycia środków strzałowych (art. 161 ust. 1 pkt 1 p.g.g.).

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wskazał, że kompetencje koncesyjne wymienione w art. 22 p.g.g. należą również do kilku organów, w tym przede wszystkim do ministra właściwego do spraw środowiska (art. 22 ust.

1. 1) i starosty (art. 22 ust.
2. 2) a także są związane z rodzajem kopaliny, na której poszukiwanie/rozpoznanie lub jej wydobycie przedsiębiorca uzyskał wymaganą prawem koncesję. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.g. koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, z wyłączeniem złóż węglowodorów oraz na wydobywanie kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, ze złóż udziela minister właściwy do spraw środowiska. Starosta, zgodnie z art. 22 ust. 2 p.g.g., jest właściwy do wydania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, jeżeli jednocześnie są spełnione następujące wymagania: 1) obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekracza 2 ha, 2) wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekroczy 20 000 m³, 3) działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych. Przepis art. 22 ust. 4 p.g.g. stanowi natomiast, że w zakresie nieokreślonym w ust. 1 i 2 koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż udziela marszałek województwa. Natomiast pracą geologiczną, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 8 p.g.g. jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określenia warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych. Zgodnie z art. 82 ust. 1 p.g.g. ten, kto wykonuje roboty geologiczne na podstawie (m.in.) decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych (pkt 4) decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych oraz zgłoszenia projektu robót geologicznych (pkt 5) - ma obowiązek bieżącego dokumentowania przebiegu prac geologicznych, w tym robót geologicznych, oraz ich wyników. Zgodnie z art. 88 ust. 1 p.g.g. wyniki prac geologicznych wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej. Przepis art. 88 ust. 2 p.g.g. wymienia z kolei rodzaje dokumentacji geologicznej. W myśl zaś art. 89 ust. 1 p.g.g. celem zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża kopaliny jest określenie przez właściwy organ administracji geologicznej z art. 93 ust. 1 dokumentacji geologicznej jego granic, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz możliwości wydobycia kopaliny ze złoża. Zgodnie natomiast z art. 89 ust. 2 pkt 1 p.g.g. dokumentacja geologiczna złoża kopaliny określa w szczególności (m.in.): rodzaj, ilość i jakość kopaliny, w tym przez przedstawienie informacji dotyczących kopalin towarzyszących i współwystępujących użytecznych pierwiastków śladowych oraz występujących w złożu substancji szkodliwych dla środowiska, oraz kategorię rozpoznania złoża.

Kompetencje organów wymienione w art. 161 ust. 2 i 3 p.g.g., a to starosty i ministra właściwego do spraw środowiska, dotyczące zatwierdzenia projektów robót geologicznych i dokumentacji geologicznych, są zatem związane z ujawnianiem (uwzględnianiem) udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony w studiach, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, gdy taki plan jest sporządzany oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa, co wynika z treści art. 95 ust. 1 p.g.g.

Jak wskazał skarżący kasacyjnie złoże węgla brunatnego nr [...] występujące na działce nr [...], z obrębu [...], gmina [...], obejmuje obszar udokumentowany w kategoriach rozpoznania C2, co potwierdza karta informacyjna złoża kopaliny z Systemu Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "MIDAS". Uzasadnieniem dla wprowadzenia tego obowiązku jest m.in. konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację. Jedną z przesłanek opracowania (uchwalenia) planu miejscowego jest też rozważenie wszystkich zależności, jakie wiążą się z występowaniem na danym terenie złóż kopalin. Skutkiem ujawnienia w planie miejscowym, na objętym nim obszarze, złóż kopalin oraz wód podziemnych mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości, których celem powinno być zapewnienie ochrony złóż (wód), zwłaszcza przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia bądź zagrażający czystości wód.

Kompetencje organów administracji geologicznej w zakresie opiniowania planów miejscowych - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy - w tym samym zakresie, związane są z prawidłowym ujawnianiem udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych i ochronę terenu ich występowania przed zagospodarowaniem, które może uniemożliwić wykorzystanie złoża i niezbędną do tego działalność górniczą bądź zagrażający czystości wód.

Konsekwencją upoważnienia ministra do spraw środowiska do załatwiania spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin objętych własnością górniczą jest zatem właściwość rzeczowa tego organu do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a także studium, planów miejscowych oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte tej ustawy.

Skoro minister właściwy do spraw środowiska jako organ właściwy administracji geologicznej zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentację geologiczną złóż objętych własnością górniczą, to również ten organ jest uprawniony do ochrony udokumentowanych złóż kopalin z art. 10 ust. 1 p.g.g. W przeciwnym wypadku minister właściwy do spraw środowiska jako organ właściwy do wydawania koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g. i wydobywania tych kopalin ze złóż a także w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, nie miałby wpływu na ich skuteczną ochronę przed zabudową.

Zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia językowa przepisu art. 161 ust. 1 p.g.g. bez szerszego kontekstu celowości zadań realizowanych przez poszczególne organy administracji geologicznej stanowi zagrożenie zabudowy obszarów na których występują udokumentowane złoża objęte własnością górniczą. Pozostawienie spraw związanych z ochroną złóż strategicznych dotyczących uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, do kompetencji marszałka województwa, którego upoważnienie do wykonywania zadań z zakresu administracji geologicznej w pierwszej instancji zostały określone na zasadzie domniemania, powoduje ryzyko ich rozpatrywania w trybie milczącego uzgodnienia, co może z kolei doprowadzić do sukcesywnej zabudowy kopalin o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa surowcowego i energetycznego Polski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, co do braku właściwości Ministra Środowiska do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy zdaniem organu to właśnie Minister jest uprawniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, co wynikać ma z wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W konsekwencji zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie mógł zastosować sankcji nieważności. w postępowaniu uproszczonym.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 119 pkt. 1 i 3 p.p.s.a. Przepis ten reguluje przesłanki rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący nie precyzuje na czym naruszenie polegać miało naruszenie tego przepisu, dlatego brak jest podstaw do oceny tego zarzutu.

Postawione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nie są zasadne. Art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. reguluje podstawy prawne zastosowania sankcji nieważności decyzji, stanowiąc, że sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jedną z przesłanek nieważności decyzji jest jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają jednoznacznie organu właściwego do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Przepis art. 51 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. wskazuje, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Właściwość rzeczową organów administracji geologicznej określa art. 161 p.g.g. Zasadą jest, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa (art. 161 ust. 1 p.g.g.). Wyjątki od tej zasady przewidują natomiast art. 161 ust. 2 i 3 p.g.g., przy czym zgodnie z treścią art. 161 ust. 3 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące: złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1); określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1a); określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt 1a, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów (pkt 1b); obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2); regionalnych badań hydrogeologicznych (pkt 3); określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (pkt 4); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów (pkt 5); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 5a); regionalnych badań budowy geologicznej kraju (pkt 6); regionalnych prac kartografii geologicznej (pkt 7); otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin (pkt 9); obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (pkt 10). Ponadto zgodnie z art. 161 ust. 4 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska należą także sprawy związane z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów.

Zatem kompetencje ministra ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacją geologiczną dotyczącą spraw określonych w pkt 1-10, a także zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle brzmienia wskazanych wyżej przepisów Minister Środowiska nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Kompetencje ministra ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi i zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów.

Nie można uznać aby uzgodnienie dokonywane w ramach współdziałania organów w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy było sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z prowadzeniem robót geologicznych, bowiem tymi jest zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g. wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Natomiast określenie co stanowi dokumentację geologiczną i w jaki sposób podlega ona zatwierdzeniu zawiera Dział V, rozdział 2 ww. ustawy w szczególności art. 88, 89, 93. Zgodnie z art. 88 ust. 1 p.g.g. dokumentacją geologiczną jest przedstawienie wyników prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem.

Tymczasem uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który niewątpliwie może skorzystać ze sporządzonej dokumentacji geologicznej (sporządzonej na podstawie prac geologicznych), lecz nie musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 w tym m. in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny.

W świetle art. 6 ust. 1 pkt 16 p.g.g. w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze złożem węglowodorów, zatem normy określającej właściwość Ministra w rozpoznawanej sprawie nie mógł także stanowić art. 161 ust. 4 p.g.g.

Podkreślić trzeba, że kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nie objęte dyspozycją wskazanego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 p.g.g. powinno być stosowane ściśle. Minister na podstawie ww. przepisu uprawniony pozostaje w zakresie spraw w nim opisanych. Art. 161 ust. 3 p.g.g. nie stanowi normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość rzeczową ministra jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

W konsekwencji do dokonania wspomnianych uzgodnień zastosowanie znajdzie art. 161 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym organem właściwym jest marszałek województwa. W sytuacji gdy przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Art. 161 ust. 2 oraz ust. 3 p.g.g., wyznaczające właściwość rzeczową starosty, bądź ministra właściwego do spraw środowiska (będących organami administracji geologicznej) mają charakter ewidentnie szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły wypowiedzianej w art. 161 ust. 1 p.g.g. Zgodnie zaś z ustalonymi zasadami wykładni prawa przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle. Kompetencji organu nie można rozszerzać a w niniejszej sprawie kompetencje ministra zostały jednoznacznie określone na zasadzie wyjątku od ogólnego domniemania wykonywania zadań z zakresu administracji geologicznej w pierwszej instancji przez właściwego miejscowo marszałka województwa.

W podobny sposób, jako wyjątek, został określony również zakres kompetencji starosty (art. 161 ust. 2 p.g.g.), co wskazuje, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach zawartego w ust. 1 domniemania kompetencji będzie marszałek województwa.

Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.

Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu. Skoro zaś jak zostało wskazane, Minister nie był organem właściwym do uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, trafna była ocena Sądu I instancji, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] i poprzedzającego go postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. z urzędu sprostował oczywistą omyłkę zawartą w sentencji zaskarżonego wyroku dotyczącą znaku postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że postanowienie to zostało opatrzone znakiem [...], a nie jak wskazano to w zaskarżonym wyroku [...].