Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 187/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1), odrzucił skargę (pkt 2) oraz zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi (pkt 3).
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż skarżący wniósł skargę na przewlekłość Wójta Gminy T. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków magazynowo - usługowo - biurowo - produkcyjnych na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], gmina T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionego temu składowi postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (zapadłym w sprawie ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 93/18, CBOSA), zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie: "czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?".
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 w składzie siedmiu sędziów dokonał rozstrzygnięcia w zakresie wyżej opisanego zagadnienia prawnego.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie (pkt 1 sentencji).
Oceniając zaś sprawę, Sąd wskazał, iż w dniu 23 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłość organu. Z kolei sprawa administracyjna została przez Wójta Gminy T. zakończona decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2014 r. Sąd podkreśli, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu.
Dalej Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie postępowanie przed Wójtem Gminy T., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionował skarżący zostało wszczęte wnioskiem z dnia 25 lutego 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów k.p.a. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość postępowania" (które można uznać za ponaglenie) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie.
Pismo złożone przez skarżącego w dniu 23 kwietnia 2019 r. zatytułowane jako zażalenie na przewlekłość, noszące znamiona ponaglenia w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." zostało zatem wniesione ponad 5 lat po prawomocnym zakończeniu postępowania przed organem II instancji.
W ocenie Sądu, na gruncie analizowanej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia. Innymi słowy wyjaśnienia wymaga, czy może być ono wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu. Dalej Sąd wskazał, że treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., odnoszącym się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 k.p.a. obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy.
Konkludując Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie skarżący złożył ponaglenie nieskutecznie. Wniesienie ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego nie może zostać więc uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, dlatego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od postanowienia odrzucającego skargę na przewlekłość wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania oraz zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej wywiedzionej od postanowienia NSA z dnia 2 września 2020 r. II OSK 3752/18 i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 k.p.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne uznanie, iż ponaglenie można wnieść jedynie w toku postępowania administracyjnego, a co za tym idzie niezasadne odrzucenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi może zostać poddane ocenie w granicach podniesionych zarzutów.
W tym zakresie wskazać trzeba, iż skarga kasacyjna została wywiedziona od postanowienia Sądu pierwszej instancji odrzucającego skargę, co zostało zaakcentowane w jej petitum. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarżący zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym odrzucenia skargi, mimo że domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Przy czym zwrócić należy uwagę, że na postanowienie o podjęciu postępowania środek odwoławczy nie przysługuje (zobacz: art. 131 p.p.s.a.). Natomiast postanowienie to nie zostało poddane kontroli Sądu w trybie art. 191 p.p.s.a. - strona nie złożyła wymaganego normą art. 191 p.p.s.a. wniosku.
Natomiast odnosząc się do zasadności odrzucenia przedmiotowej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przypomnieć należy, iż zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze.
Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia.
Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Analogiczny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Decyzja Wójta Gminy T. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy została wydana [...] lutego 2014 r. Następnie decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r., a postępowanie pierwszej instancji zostało umorzone w całości.
Tymczasem skargę do sądu wniesiono po upływie kilku lat od zakończenia tego postępowania - pismem z dnia 25 czerwca 2019 r. (27 czerwca 2019 r. - data wpływu do organu) skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania przed Wójtem Gminy T. Pismo skarżącego z dnia 23 kwietnia 2019 r. (wniesione w tym samym dniu), będące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, potraktowane jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi (porównaj np.: postanowienie NSA z 16.12.2020 r. II OSK 2973/20; postanowienie NSA z 9.12.2020r. II OSK 3236/19; postanowienie NSA z 2.12.2019 r. II OSK 3161/19; postanowienie NSA z 25.11.2020 r. II OSK 2730/19).
Z powyższych względów na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalne było wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ już po jego zakończeniu. W tej sytuacji postanowienie Sądu pierwszej instancji odrzucające skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odpowiada prawu. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było także podstaw do zawieszenia postępowania kasacyjnego, czego domagał się skarżący, wskazując na zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. "do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej wywiedzionej od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt: II OSK 3732/18".
Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania m.in. przed Trybunałem Konstytucyjnym. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego postępowania administracyjnego (ogólnego lub podatkowego), sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Ponadto sąd musi rozważyć przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania w świetle nakazu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 7 p.p.s.a. (zob. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 125 p.p.s.a. zamieszczony w systemie LEX i wskazane tam orzecznictwo).
Mając na uwadze ww. wartości konstytucyjne oraz to, że w ostatnim orzecznictwie kwestia wniesienia ponaglenia w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ już po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzją ostateczną traktowana jest jednolicie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się do wniosku strony skarżącej o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie. Przepis art. 182 § 1 p.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sąd nie jest związany wnioskiem strony w tym zakresie. Nadto dodać należy, że w tej konkretnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich okoliczności, które wskazywałyby na konieczność rozpoznania przedmiotowej skargi na rozprawie.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.,orzeczono jak w sentencji.