Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu postanowieniem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 994/17 odrzucił skargę R. T. na uchwałę Rady Gminy Przygodzice z dnia 28 lipca 2017 r., nr XXVIII/250/2017 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
WSA w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – "Ppsa"). O zwrocie wpisu sąd wojewódzki orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.
Argumentując swe rozstrzygnięcie sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącej. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. Sąd wojewódzki podkreślił również, że rada gminy, może w toku prac planistycznych, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej, co wyklucza co do zasady możliwość naruszenia zapisami takiej uchwały interesu prawnego.
Skargą kasacyjną R. T., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła ww. postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 64 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., "Upzp"), które miało wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na powyższe, skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podjęcie orzeczenia zgodnego z żądaniem zawartym w skardze, orzeczenie o kosztach procesowych, w tym kosztach zastępstwa procesowego. Ponadto na podstawie art. 179a zd. 1 Ppsa prosi WSA w Poznaniu o rozważenie, czy pomimo dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione na tyle, by uzasadniały uchylenie zaskarżonego kasacyjnie postanowienia i ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jednocześnie, stosownie do normy z art. 176 § 2 Ppsa strona oświadcza, że zrzeka się rozprawy.
W ocenie R. T., przy znajomości linii orzecznictwa afirmowanej w zaskarżonym wyroku, przyjęty w nim pogląd prawny ocenić należy jako contra legem w stosunku do normy wyrażonej w art. 58 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zdaniem strony konstrukcja zawarta w cyt. przepisie ma odpowiednie zastosowanie – ze względu na treść art. 64 ust. 1 Upzp – do postępowań w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedmiotowa uchwała nie ma charakteru wewnętrznego i bez wątpienia uchwała ta kształtuje sytuację prawną każdego wnioskodawcy inicjującego postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy, skoro w wyniku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu może on być zablokowany przez okres 12 miesięcy w zakresie realizacji uprawnień do uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały skarżąca doznała czasowego ograniczenia w uzyskaniu decyzji, będącej potwierdzeniem, że jej zamierzenie jest legalne i mieści się w przysługującej jej z mocy art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp prawie zabudowy. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto uchybienia, których ma się dopuszczać Wójt Gminy Przygodzice w aspekcie prawidłowości opublikowania przedmiotowej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą jedynego w sprawie zagadnienia, mianowicie błędnego – w ocenie skarżącej – uznania przez sąd pierwszej instancji, że z uwagi na charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego akt ten nie narusza interesu prawnego skarżącej, co z kolei doprowadziło do stwierdzenia, że skarżąca nie była legitymowana do wniesienia skargi na taką uchwałę.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, Usg), w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por.: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14, LEX nr 2118266).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy Przygodzice z dnia 28 lipca 2017 r., nr XXVIII/250/2017 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Przygodzice dla terenu w miejscowości Janków Przygodzki.
Uwzględniając przedmiot tego aktu wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organy gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się w zasadzie jednolite stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 Upzp, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych.
Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. postanowienia NSA: z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 2875/15; z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 1560/1; z dnia 22 czerwca 2017 r., II OSK 1359/17; z dnia 27 października 2017 r., II OSK 2502/17; wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., II OSK 7/15; [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
W związku z powyższym należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącej. Nie reguluje ona bowiem indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie powoduje ona naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., II OSK 7/15, LEX nr 2254678)
Z treści uchwały Rady Gminy Przygodzice z dnia 28 lipca 2017 r., nr XXVIII/250/2017 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że Rada Gminy przystępuje do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Przygodzice obejmującej teren miejscowości Janków Przygodzki (§ 1.1 uchwały). W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała m. in., że "Teren objęty projektem uchwały, o powierzchni ok. 70 ha położony pomiędzy ulicą [...], ulicą [...], ulicą [...] i drogą gminną – działka nr ew. [...] nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie zostały ustalone zasady jego zabudowy i zagospodarowania. (...) Przystąpienie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zasadne pod względem:
- • funkcjonalnym i ekonomicznym – położenie terenu, funkcje terenów otaczających oraz istniejąca infrastruktura techniczna;
- • planowanych inwestycji właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na tym obszarze;
- • uporządkowania i zdefiniowania zasad kształtowania przestrzennego przedmiotowego terenu;
- • sformułowania szczególnych rozwiązań funkcjonalnych;
- • określenia rozwiązań w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej;
- • wprowadzenia zapisów chroniących tereny chronione".
Wskazać należy, że podjęcie ww. uchwały przez Radę Gminy Przygodzice nie miało związku ze złożonymi przez skarżącą kasacyjnie wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ zamiar gminy uchwalenia na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został zainicjowany już wcześniej poprzez zlecenie wykonania przez firmę [...] w 2015 r. analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia Planu miejscowego w rejonie ul. [...],[...] i [...] w Jankowie Przygodzkim, co wynikało ze złożenia przez kilkudziesięciu mieszkańców tej miejscowości wniosków o przystąpienie do sporządzenia dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że przepis art. 58 ust. 1 pkt 1 Upzp stosuje się do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a inwestor – jak sam jej pełnomocnik przyznaje w złożonej skardze – złożył trzy wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie: 1) budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu;
2) budynku magazynu płodów rolnych z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz 3) budowie chlewni – a zatem przedsięwzięcia te nie mogą być zaliczone do inwestycji celu publicznego, które to pojęcie definiuje prawodawca w art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Dalej skarżąca podniosła, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy może – zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanych przez nią inwestycji, blokując możliwość jej realizacji przez okres 12 miesięcy. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, że nietrafnie w tym miejscu strona skarżąca powołuje art. 64 ust. 1 Upzp, który odsyła do odpowiedniego stosowania regulacji zawartych w art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56, a dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Z art. 64 ust. 1 Upzp nie wynika w żaden sposób, aby w sprawach o ustalenie warunków zabudowy stosować odpowiednio przepis art. 58 ust. 1 pkt 1 Upzp. Kwestia wzajemnej relacji między postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy a pojęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego uregulowana została w art. 62 Upzp, którego nie ujęto w podstawie kasacyjnej. Z art. 62 ust. 1 Upzp wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że nawet gdyby jednak organ zawiesił postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, to w tym zakresie działałby na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie na podstawie zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 2875/15 – LEX nr 1989202).
Co się tyczy argumentacji względem wadliwego działania Wójta odnośnie publikacji uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu – pomijając, że nie sformułowano w tym aspekcie, wobec zaskarżonego postanowienia w petitum wniesionego środka, zarzutu kasacyjnego – to w ocenie Sądu ta kwestia raczej wzmacnia, niż dezawuuje stanowisko sądu pierwszej instancji. Skoro przedmiotowa uchwała nie znalazła się w obrocie prawnym, co wynika z treści skargi kasacyjnej, tym samym nie mogła skutkować ipso factum naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie.
Skoro zarzuty kasacyjnej skoncentrowano wokół naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 Upzp, a który to ostatni przepis nie mógł mieć zastosowania do sytuacji skarżącej kasacyjnie, przeto i za nieskuteczny uznać wypadnie zarzut naruszenia pierwszego z tych przepisów. Art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa stanowi dla sądu administracyjnego nakaz wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, której przedmiotem jest m. in. uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa. Zarzuty wniesionej skargi kasacyjnej, którymi był związany Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogły zostać uznane za skuteczne.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna, jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 Ppsa.