Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 393/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę H. Ż., uchylił zaskarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla miasta Gliwice z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Relacjonując stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem postanowienia nr [...], PINB dla miasta Gliwice wystosował do skarżącej upomnienie, wzywając ją do wykonania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego magazynu oraz utwardzonej nawierzchni działki nr [...], obręb Żerniki, użytkowanych jako składnica złomu, a w związku z niewykonaniem ww. nakazu, wystawił w dniu 27 grudnia 2010 r. tytuł wykonawczy nr [...], który opatrzył klauzulą o skierowaniu go do egzekucji.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], PINB dla miasta Gliwice nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10000 złotych oraz nakazał uiszczenie tej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji należności pieniężnych.
Tytuł egzekucyjny wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doręczono skarżącej w dniu 17 stycznia 2011 r.
Zażalenie od ww. postanowienia wniosła H. Ż., domagając się anulowania nałożonej na nią grzywny. Podała, że nie jest w stanie uiścić nałożonej na nią "kary", gdyż na skutek orzeczonego nakazu rozbiórki obiektów złomowiska musiała zamknąć prowadzoną działalność. Aktualnie jest na utrzymaniu męża, z którym ma ustanowioną rozdzielność majątkową.
Zaskarżonym postanowieniem Śląski WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy m.in. spełniania przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. Wskazał, że stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadkach dotyczących spełnienia przez zobowiązanego obowiązków wynikających z prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest nakładana jednorazowo, a w przypadku budowli, do których należy zaliczyć objęte nakazem rozbiórki obiekty złomowiska, nie znajdzie zastosowania przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. W tym przypadku zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. wysokość grzywny nakładanej na osoby fizyczne nie może przekroczyć 10000 zł. Śląski WINB wyjaśnił także żalącej się, że nałożona grzywna nie stanowi kary, lecz jest formą nacisku na zobowiązanego mającego na celu skłonienie jej poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania.
Stosowanie zaś do postanowień art. 125 i art. 126 u.p.e.a. w razie wykonania egzekwowanego obowiązku nieuiszczone bądź nieściągnięte grzywny podlegają na wniosek zobowiązanego umorzeniu, a uiszczone grzywny mogą zostać zwrócone w całości lub części za zgodą organu wyższego stopnia.
W ocenie Śląskiego WINB, organ egzekucyjny, ustalając wysokość nałożonej grzywny, nie przekroczył granic wyznaczonych zasadami postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasad racjonalnego działania i niezbędności wynikających odpowiednio z art. 7 § 2 i art. 7 § 3 u.p.e.a. Powołując się na wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, podniósł także, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości nałożonej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego. Wskazał także, że grzywna stanowi jeden z mniej uciążliwych środków przymuszenia, a jej wysokość w świetle art. 121 § 2 ustawy nie jest uzależniona od jakichkolwiek dodatkowych okoliczności. Dostrzegając, że postanowienie o nałożeniu grzywny nie zawiera uzasadnienia, a w szczególności wskazania, czym kierował się organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny (a wymagało to "chociażby sygnalistycznego uzasadnienia"), organ nadzoru uznał jednak, że należy go utrzymać w mocy.
Śląski WINB uznał bowiem, że wysokość grzywny nałożonej w przedmiotowej sprawie była uzasadniona długotrwałością nie wywiązywania się przez zobowiązaną z wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Z uwagi zaś na możliwość umorzenia nieściągniętej grzywny zastosowany środek egzekucyjny nie jest zbyt uciążliwy. Stwierdził wreszcie, że w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym spełnione zostały wynikające z art. 15 i art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. przesłanki umożliwiające nałożenie grzywny w celu przymuszenia.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. Ż., domagając się anulowania lub obniżenia nałożonej na nią grzywny proporcjonalnie do jej możliwości płatniczych. Zarzuciła naruszenie zaskarżonym postanowieniem norm prawa procesowego w zakresie obiektywnej oceny wysokości nałożonej grzywny. Uzasadniając ten zrzut podała, że Śląski WINB utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego mimo stwierdzenia, że było ono obarczone błędem w postaci braku uzasadnienia. Skarżąca zakwestionowała następnie argumentację organu nadzoru twierdzącego, że nałożenie na nią grzywny w maksymalnej wysokości było uzasadnione dużą zwłoką w wykonaniu nałożonego obowiązku. Podniosła, że korzystała z ustawowych uprawnień do zaskarżenia orzeczeń nakazujących jej rozbiórkę złomowiska, dopiero zaś w dniu 7 lipca 2009 r. otrzymała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w jej sprawie.
Wtedy też zaczęła gromadzić środki finansowe niezbędne do wykonania nakazanej rozbiórki. W ocenie skarżącej mimo, że nałożona na nią grzywna nie jest karą lecz środkiem przymuszenia jej do respektowania prawa, to jej skutek jest dla niej identyczny. Będzie bowiem musiała uiścić nałożoną grzywnę, co przekracza jej możliwości finansowe i w konsekwencji doprowadzi do kolejnego wydłużenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę Śląski WINB wniósł o jej oddalenie, powtarzając praktycznie w całości motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 393/11, uwzględniając skargę wskazał na istotę postępowania egzekucyjnego oraz stwierdził, że w niniejszej sprawie organy obu instancji, choć prawidłowo jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć przywołały art. 121 § 4 u.p.e.a., który ma zastosowanie do "budowli", a nie "budynków", to jednak ww. orzeczenia zapadły z naruszeniem art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ postanowienie organu I instancji nie zawierało żadnego uzasadnienia.
W ocenie Sądu takie uchybienie pozbawiło stronę i organ rozpatrujący zażalenie możliwości merytorycznej weryfikacji zawartych w nim rozstrzygnięć, w sytuacji gdy w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny organ winien był uzasadnić nie tylko wysokość nałożonej przez siebie grzywny, ale także wskazać dlaczego zastosował ten środek egzekucyjny.
Na potwierdzenie powyższej oceny Sąd I instancji przywołał stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08 (LEX nr 597305), oraz z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 917/10 (LEX nr 745375).
W ocenie składu Sądu, wyżej wskazanych braków postanowienia organu I instancji nie usunęło postanowienie Śląskiego WINB, którym organ ten co prawda podjął próbę uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny lecz nie zajął przekonywującego w kwestii prawidłowości wyboru zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego. W szczególności organ ten pominął brzmienie art. 119 § 2 u.p.e.a. ograniczając się jedynie do przytoczenia treści § 1 tego artykułu. Zgodnie zaś z tym przepisem grzywnę w celu przymuszenia nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Także ten przepis należy stosować mając na uwadze wynikające z art. 7 § 2 u.p.e.a. wspomniane już wyżej zasady postępowania egzekucyjnego Zgodnie z tymi zasadami organ egzekucyjny winien bowiem stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Dążąc do wykonania przez skarżącą egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny miał w kontrolowanej sprawie do wyboru zaś dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł jeszcze zastosować wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., które polega na zleceniu innej osobie wykonanie za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt.
W wytycznych Sąd I instancji wskazał, że ww. braki postępowania zostaną uzupełnione przez PINB dla miasta Gliwice w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przed zastosowaniem jednego z dwóch dostępnych środków egzekucyjnych organ ten będzie miał także na uwadze przepis art. 7 § 3 u.p.e.a. nakazujący mu ustalenie czy orzeczony nakaz rozbiórki nie został już wykonany przez zobowiązaną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Śląski WINB, wnosząc o uchylenie w całości wyroku z dnia 19 października 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 393/11, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 18, 119 § 1 i 2, art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nietrafne uznanie, że braki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji nie mogy być konwalidowane w ramach uzasadnienia organu II instancji; oraz - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wad w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, które zdaniem Sądu I instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ usprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm prawa procesowego.
Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, może uchylić zaskarżony akt, jeżeli wykaże, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że jeżeli Sąd I instancji w ramach posiadanych kompetencji podzielił stanowisko skarżącej, co do naruszeń prawa procesowego, to pomimo, że strona skarżąca nie wykazała, czy wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny winien wykazać, że takie naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Tylko wtedy, bowiem Sąd I instancji mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględniając skargę.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wydane przez organ I instancji postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia obaczone zostało wadą prawa procesowego, tj. z naruszeniem art. 124 § 2 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., ponieważ ww. postanowienie pozbawione było uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie zmienia to faktu, że rozpoznając zażalenie od obarczonego taką wadą postanowienia, organ II instancji w ramach postępowania zażaleniowego posiadał uprawnienie do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Dlatego organ II instancji również dostrzegając brak w postaci uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ I instancji, uznał, że z uwagi na okoliczności sprawy, tj. m.in. dużą zwłokę zobowiązanej w wykonaniu nałożonego obowiązku, organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Nie ulega wątpliwości, że organ II instancji, wydając takie rozstrzygnięcie, mógł narazić skarżącą na pozbawienie jej praw, poprzez uniemożliwienie stronie postępowania wypowiedzenia się, co do powodów, z jakich organ I instancji nałożył na nią stosowną grzywnę w celu przymuszenia.
Jednak dostrzeżona przez Sąd tego rodzaju wada postępowania wymagała uzasadnienia w zakresie tego, czy takie naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok w tym względzie pomimo takiego wymogu nie zawiera stosownego uzasadnienia, dlatego strona skarżąca kasacyjnie prawidłowo powiązała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu z uwagi na treść rozstrzygnięcia i dostrzeżone wady postępowania, winno zawierać wyjaśnienie rozstrzygnięcia również w zakresie wpływu wady na treść rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia. Tym bardzie, że jak wynika nawet z treści art. 138 § 2 K.p.a. nie każde stwierdzone przez organ zażaleniowy naruszenie prawa uprawnia go do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jest to możliwe tylko wtedy gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji winien tę kwestię wyjaśnić, czego nie uczynił, wydając zaskarżony wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dlatego za uzasadniony należało uznać też zarzut dotyczący naruszenia art. 18, 119 § 1 i 2, art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym miejscu mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a. i okoliczności spraw, w jakich został wydany zaskarżony wyrok, należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu, organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uzasadniając podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zasadność wysokości nałożonej grzywny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy do przyjęcia odmiennego stanowiska. Po pierwsze, mając na względzie istotę nakazu o charakterze niepieniężnym (nakazu rozbiórki), organ II instancji prawidłowo wskazał, że grzywna w celu przymuszenia ma zastosowanie w przypadku gdy osoba zobowiązana uchylania się od wykonania obowiązku, będąc w dużej zwłoce w wykonaniu nakazu. Po drugie, prawidłowo wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy grzywna w celu przymuszenia ma charakter jednorazowy oraz nie ma charakteru kary, lecz jest formą nacisku, a co najistotniejsze jeżeli zobowiązany spełni obowiązek - uiszczona grzywna podlega zwrotowi.
Mając na względzie charakter tak określonej przez organ odwoławczy grzywny w celu przymuszenia, należy stwierdzić, że w ramach podjęcia czynności egzekucyjnych zmierzających do wykonania nakazu rozbiórki taka grzywna jest najmniej uciążliwym środkiem z pośród środków egzekucyjnych, jakie mogą zostać podjęte przez organy egzekucyjne celem wyegzekwowania nakazu rozbiórki. Skarżąca winna mieć na względzie, na co wskazuje też Sąd I instancji, ale nie wyprowadza z tego żadnych wniosków dla wyniku niniejszego postępowania, że stosując określony środek egzekucyjny organ winien uwzględnić stopień jego uciążliwości, który to stopień w pierwszej kolejności winien być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Nie wystarczy w tym zakresie wykazać, że organ tą kwestią się nie zajął.
Ponadto nie wystarczy wskazać, że jako alternatywny środek egzekucyjny w niniejszej sprawie można było zastosować wykonanie zastępcze, ponieważ dostrzegając w tym zakresie uchybienia procesowe Sąd I instancji winien wykazać, że mogły mieć one wpływ na wynik sprawy. Wymagało to zaś zawarcia w uzasadnieniu wyroku powodów, z jakich środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego mógł być dla skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy mniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym od nałożonej w niniejszej sprawie grzywny w celu przymuszenia. Ponadto w niniejszej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia została prawidłowo uzasadniona przez organ II instancji, który wskazał na dużą zwłokę zobowiązanej w wykonaniu nałożonego nań obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżąca pozostaje w kilku letniej zwłoce w wykonaniu nakazu rozbiórki.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie wystąpiły uchybienia prawa procesowego, które mogłyby mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Dlatego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej w ramach art. 183 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a., skoro jak się okazało organy administracyjne obu instancji wydając swoje postanowienia prawidłowo nałożyły na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, należało uznać, że brak było podstaw do uchylenia obu postanowień.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.