Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 328/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 700/12, oddalił skargę... Sp. z o.o. z siedzibą w Konstancinie - Jeziornej na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 stycznia 2012 r., nr DOZ-OAiK-6700/817/10 [BS/171/10], w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.

W motywach wyroku Sąd powoła się na następujący stan sprawy:

Wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1978/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę... Sp. z o.o. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie złożoną na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 września 2009 r. w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Willa "..." wraz z towarzyszącą jej zabudową, stanowiła element zespołu budowlanego miasta Konstancin–Jeziorna, który wraz z układem urbanistycznym został wpisany do rejestru zabytków pod numerem..., decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia 28 lutego 1990 r. Decyzją z dnia 17 listopada 2004 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie rezydencji mieszkalnej z częścią rehabilitacyjno-uzdrowiskową (etap II - rozbudowa o garaż podziemny).

Decyzją z dnia 8 lutego 2005 r., na wniosek ówczesnego inwestora, właściwy organ ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a następnie wydał pozwolenie na budowę z dnia 19 maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 24 września 2007 r. przeprowadził oględziny obiektu budowlanego, przy udziale przedstawicieli Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie, w wyniku których stwierdzono, że budynek willi "..." został rozebrany w całości, łącznie z ławą fundamentową i piwnicami, a na jego miejscu trwały już prace związane z wykonaniem wykopu pod garaż podziemny. Inwestor wystąpił do Starosty Powiatowego o pozwolenie na rozbiórkę willi, na podstawie art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w dniu 26 września 2008 r., czyli już po zleceniu całkowitej rozbiórki obiektu.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 19 listopada 2008 r. nakazał spółce... Sp. z o.o. w Konstancinie-Jeziornie przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez odbudowę willi "...".

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 17 września 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania... Sp. z o.o. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie, uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia 19 listopada 2008 r. nakazującą skarżącej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez odbudowę zabytkowej willi "... " przy ul. Ż.w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła... Sp. z o.o. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę podzielił stanowisko organu II instancji. W ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego organy ochrony konserwatorskiej miały podstawę do stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano określone w tym przepisie prace (m. in. roboty budowlane) przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego lub uporządkowanie terenu albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Willa "...", jakkolwiek do dnia jej rozebrania nie została wpisana do rejestru zabytków indywidualną decyzją, to stanowiła element historycznego zespołu budowlanego miasta Konstancina-Jeziorna, który wraz z układem urbanistycznym tego miasta, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia 28 lutego 1990 r. został wpisany do rejestru zabytków.

Willa "...", jako budynek stanowiący część objętego ochroną zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta Konstancin-Jeziorna, podlegała zatem omówionej wyżej szczególnej ochronie. Działania, które powodują fizyczną likwidację budynku, mogą być zatem prowadzone jedynie po uzyskaniu w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W konsekwencji, w przypadku dokonania takich zmian w układzie budowlanym lub urbanistycznym, które prowadzą do naruszenia chronionego zespołu lub układu, znajduje podstawę wszczęcie przez właściwy organ w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami postępowania administracyjnego zmierzającego do zminimalizowania lub odwrócenia (o ile jest to jeszcze możliwe) szkód zaistniałych w objętej ochroną substancji zabytkowej. Pełna restytucja zabytku jest faktycznie niewykonalna, ze względu na nieodwracalną utratę rozebranej willi "..." jako części zabytkowego zespołu budowlanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadne jest w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonanie ponownej analizy i zbadania sprawy, w celu ustalenia, jakie ewentualne działania byłyby najwłaściwsze dla doprowadzenia naruszonego zespołu budowlanego do najlepszego stanu. Zatem dopiero po wykonaniu zaleceń organu II instancji, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie mógł ustalić i nakazać takie działania naprawcze, które mają doprowadzić naruszony zabytkowy zespół budowlany do najlepszego możliwego stanu, skoro prosta restytucja do stanu pierwotnego jest już niemożliwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1599/10 oddalił skargę kasacyjną złożoną od tego wyroku przez... Sp. z o.o. w Konstancinie-Jeziornie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nie trafne stanowisko skarżącej Spółki, że przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może mieć zastosowanie, ponieważ do rejestru zabytków został wpisany zespół budowlany miasta Konstancina – Jeziorna wraz z układem urbanistycznym, a nie nieruchomość z willą "...".Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy). Z tych względów wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w którego skład wchodziła willa "...,", oznaczało, że również ten budynek był objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego.

Konsekwencją stanowiska, że budynek wchodzący w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków jest objęty ochroną z tytułu wpisu do rejestru zespołu budowlanego w zakresie cech tego zespołu, jest stosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co do zachowania i utrzymania zabytku (także elementów tworzących ten zabytek), a w szczególności obowiązku uzyskania pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku oraz kompetencji organów ochrony zabytków w zakresie nadzoru konserwatorskiego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestor dokonał rozbiórki willi "... ", organy ochrony zabytków były obowiązane prowadzić postępowanie, o którym mowa w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że pozwolenia konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku.

W tej sprawie inwestor dysponował pozwoleniem na modernizacją i rozbudowę willi "...". Rozbiórka tego obiektu stanowi zupełnie inny rodzaj robót budowlanych i wymagała odrębnego pozwolenia zarówno wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jak i właściwego organu architektoniczno- budowlanego (art. 28 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Od obowiązku uzyskania tych pozwoleń nie zwalniał inwestora przepis art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem przepis ten zezwala inwestorowi jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a nie na całkowite rozebranie budynku.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sytuacji gdy został rozebrany budynek wchodzący w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, nie jest możliwe nakazanie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, tak jest przyjął organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy, trafnie uznał, że sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż konieczne jest dokonanie ustaleń i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie co do tego jakie rozwiązanie może być zastosowane w tej sprawie.

Następnie zaskarżoną decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. nr DOZ-OAiK-6700/817/10[BS/171/10] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania... sp. z o.o. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie od decyzji nr 612/2010 Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r., nr WN.4161-1/56/08, nakazującej Spółce...sp. z o.o., doprowadzenie zabytku - zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta Konstancin-Jeziorna, do jak najlepszego stanu w części dotyczącej zagospodarowania ww. działki poprzez odtworzenie kształtu zewnętrznego willi "...", w terminie do końca 2013 roku, według opisu- uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu nakazanych prac; wyznaczył termin realizacji nakazu do dnia 31 grudnia 2014, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, począwszy od oględzin z dnia 24 września 2008 r. oraz przywołał treść zapadłych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1978/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca.2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10 oraz ich uzasadnień.

Wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, decyzją nr 612/2010 z dnia 1 lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy, nakazał..., będącej właścicielem nieruchomości położonej na terenie wpisanym do rejestru zabytków, znajdującej się przy ul..... (dawniej...) w Konstancinie-Jeziornie, doprowadzenie zabytku - zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta Konstancin-Jeziornej, do jak najlepszego stanu, w części dotyczącej zagospodarowania ww. działki poprzez odtworzenie kształtu zewnętrznego willi "...", w terminie do końca 2013 roku, według następującego opisu: usytuowanie obiektu według lokalizacji pierwotnej - budynek murowany, na rzucie prostokąta o wymiarach ok. 23 m x 12 m, dwukondygnacyjny, z dachem wielospadowym, przełamanym, o kalenicy na poziomie ok. 12 m, krytym dachówką ceramiczną, wysokość ścian budynku nieznacznie zróżnicowana - ok. 7.50, elewacje ceglane, z elementami kamiennymi; przełamana kalenica dachu w miejscu zróżnicowania wysokości budynku, wysunięcie okapów; taras wzdłuż elewacji wschodniej i części elewacji południowej elewacja frontowa, północna - należy odtworzyć asymetrycznie zlokalizowany portyk z czterema filarami oraz formę filarów (kamień), a także wysunięty okap tworzący daszek nad tarasem, wprowadzić w strefie portyku, na całą wysokość elewacji, lico z kamienia o formie rustyki, pozostała cześć elewacji ceglana, dziewięć otworów okiennych, elementy metalowe - balustrada tarasu, kraty okienne; elewacja ogrodowa, południowa - należy odtworzyć asymetryczną kompozycję elewacji, w części wyższej długi balkon, kamienną rustykę pod nim, układ okien (symetrycznie 6 osi na parterze, 5 osi na piętrze), nad którymi wysunięty okap - daszek, oraz zrekonstruować kamienne źródełko - dzieło rzeźbiarza M. L., okienka piwniczne z charakterystycznymi kratami; w części niższej należy wykonać trzy otwory wejściowe na taras, zamknięte półkolistymi wnękami, nad nimi zachować gładką (bez okien),ceglaną ścianę.

Rozpoznając złożone odwołanie, organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy wskazano ponadto, że pozwolenia wymagają także inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zdaniem organu odwoławczego, rozbiórka ww. willi nastąpiła bez stosownego pozwolenia organu ochrony zabytków. Decyzja nr 2302/04 Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r., udzielająca pozwolenia na prace przy willi, ani postanowienie tego organu z dnia 29 listopada 2004 r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie rezydencji mieszkalnej z częścią rehabilitacyjno-uzdrowiskową, etap II- Ż. w Konstancinie-Jeziornie, nie zezwalają na rozbiórkę budynku willi "...".

Uznał również za nietrafne zarzuty skarżącej spółki że przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma zastosowanie jedynie do obiektów indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków.

W niniejszej sprawie zabytkiem jest zespół budowlany miasta Konstancin-Jeziorna którego jednym z elementów jest rezydencja przy ul..... (dawniej nr...), a zatem także modernistyczna willa "...", która choć nie wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, podlega ochronie prawnej, jako część zespołu budowlanego miasta Konstancin-Jeziorna, który jest wpisany do rejestru zabytków. Usunięcie z zespołu budowlanego miasta Konstancina-Jeziorny omawianej willi spowodowało nieodwracalne zniszczenie części jego substancji zabytkowej. Zaprezentowane wyżej stanowisko organu odwoławczego potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym orzeczeniu z dnia 18 marca 2010 r. oraz Naczelny Sad Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od ww. orzeczenia WSA w Warszawie.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zakres prac precyzyjnie wskazanych w zaskarżonej decyzji jest adekwatny i właściwy dla doprowadzenia naruszonego zespołu budowlanego do najlepszego stanu. W ocenie organu odwoławczego, w wyniku realizacji nakazanych działań, powstanie obiekt, wyglądem zewnętrznym generalnie odtwarzający charakterystyczną formę architektoniczną rozebranej willi (pod względem stylu i zastosowanych materiałów), a zatem właściwie wpisujący się w chroniony zespół budowlany i układ urbanistyczny miasta Konstancina-Jeziornej.

Odpowiadając zaś na dodatkowy zarzut proceduralny przytoczony w odwołaniu, dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 61 § 4 oraz art. 10 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz brak zapewnienia stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, organ uznał argument ten jest nietrafny. Skarżąca spółka miała możliwość wypowiadania się w trakcie prowadzonego postępowania pierwszo administracyjnego. Ponadto przyznał rację skarżącej, że wskazany w zaskarżonej decyzji termin wykonania przedmiotowego nakazu może okazać się niewystarczający dla przeprowadzenia nakazanych prac budowlanych, zwłaszcza z uwagi na fakt, iż termin ten biegł już do czasu rozpatrzenia odwołania. Organ odwoławczy wyznaczył zatem nowy termin wykonania nakazanych prac budowlanych, do dnia 31 grudnia 2014 r.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła... Sp. z o.o. w Konstancinie-Jeziornie. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. - przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do obiektu, który nie stanowił zabytku wpisanego do rejestru i nie podlega powołanym regulacjom, a tym samym wydanie decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało wpływ na wynik sprawy;
2. - przepisów proceduralnych, tj. art. 7,,art. 8, art. 77, art. 80,107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia, że doszło do prowadzenia robót bez wymaganych prawem zezwoleń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz wydanie decyzji poprzez brak należytego uzasadnienia;
3. - wydania niewykonalnego nakazu odtworzenia oraz zastosowanie sankcji niewspółmiernej do przewinienia;
4. - przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), co miało wpływ na wynik sprawy;
5. - art. 10 k.p.a. przez nie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji, która ją poprzedzała, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania przed Sądem Wojewódzkim według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu złożonej skargi strona skarżącą przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonymi decyzjami. Przede wszystkim wyjaśniła, że w jej ocenie nieprawidłowe jest zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1, jak również przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1-2,6-8 i 10-12 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem skarżącego przepis art. 45 ust. 1 zarówno pkt 1, jak i 2 odnosi się wyłącznie do zabytków indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków. Indywidualny wpis ma zasadnicze znaczenie. Tylko on bowiem uprawnia organy do stosowania tak dolegliwych sankcji w stosunku do ich właścicieli.

Nie sposób w ocenie skarżącego zgodzić się z twierdzeniem organu, że uzasadnienie decyzji Konserwatora Zabytków z dnia 28 lutego 1990 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego miasta Konstancin-Jeziorna jest wystarczające dla uznania, że przedmiotowa willa, jako jeden z wielu obiektów położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, podlega takiej ochronie jak obiekt indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Wobec powyższego skarżący stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, co oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co również stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów, oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 751/09 (publik. LEX nr 564453) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawił trafny pogląd, iż skoro związanie, wynikające z art. 170 p.p.s.a. odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się ono do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok. Tym samym wszystkie zarzuty skargi, które odnosiły się do naruszenia art. 45 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 1-2, 6-8,10-12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz naruszenia art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie mogły odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. wyraźnie wypowiedział się, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w którego skład wchodziła willa "...", oznaczało, że również ten budynek był objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego.

Konsekwencją tego wpisu jest to, że budynek wchodzący w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków jest objęty ochroną z tytułu wpisu do rejestru zespołu budowlanego w zakresie cech tego zespołu, jest stosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co do zachowania i utrzymania zabytku (także elementów tworzących ten zabytek), a w szczególności obowiązku uzyskania pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku oraz kompetencji organów ochrony zabytków w zakresie nadzoru konserwatorskiego, o którym mowa w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że pozwolenia konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Rozbiórka willi "..." wymagała odrębnego pozwolenia zarówno wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jak i właściwego organu architektoniczno-budowlanego (art. 28 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Od obowiązku uzyskania tych pozwoleń nie zwalniał inwestora przepis art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem przepis ten zezwala inwestorowi jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a nie na całkowite rozebranie budynku. Uprawnienie i obowiązek inwestora do podjęcia natychmiastowych działań w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia, o którym mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, nie mógł być rozumiany w ten sposób, że w ramach tego działania inwestor może wykonać bez pozwolenia rozbiórkę budynku w zakresie wykraczającym poza konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Oznacza to, że roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a wobec tego zasadnie zostało wszczęte postępowanie na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zatem wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia ww. przepisów nie mogły zostać uwzględnione. Z tych względów - zdaniem sądu - obowiązek nałożony na skarżąca spółkę wykonania określonych robót prowadzących do odtworzenia kształtu zewnętrznego willi "..." jest jak najbardziej prawidłowy i znajduje oparcie w przepisach art. 45.1. ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. Również art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nakłada na właścicieli zabytku obowiązek uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. W sytuacji, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu podjęto przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o jakiej stanowi art. 45 pkt 1 lub 2 ustawy o ochronie (...).W rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, że willa... została całkowicie rozebrana.

Na takie działanie właściciel nie uzyskał pozwolenia organu konserwatorskiego i o takie pozwolenie nie występowali. Wobec tego organ wydał decyzję nakazującą doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu w sposób szczegółowo określony w decyzji organu I instancji z dnia 1 lipca 2010 r. tj. decyzji określonej w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie (...). Działanie więc organu konserwatorskiego było zgodne z powołanymi przepisami ustawy z 23 lipca 2003 r., a zatem nie doszło do naruszenia tych przepisów, co niezasadnie zarzuca skarżąca spółka.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi Sąd również uznał je za niezasadne. Spółka cechy niewykonalności decyzji upatruje w niewystarczającym terminie wykonania prac nakazanych co – jej zdaniem – nie pozwala na ich realizację i czyni decyzje niewykonalną Jednak o niewykonalności decyzji można mówić wówczas, gdy decyzja w ogóle nie nadaje się do wykonania. Tymczasem trudnościach w realizacji nakazu nie świadczą o jej niewykonalności. W tym zakresie Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu przez Spółkę obowiązku odtworzenia kształtu zewnętrznego willi "...", nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji organu konserwatorskiego, nakazującej w indywidualnej sprawie wykonanie nałożonego obowiązku.

Tym samym – zdaniem Sądu - brak było podstaw do stwierdzania nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu również nie był zasadny zarzut zastosowania niewspółmiernej sankcji do przewinienia. Nakaz określony w art. 45 ustawy o ochronie zabytków nie jest sankcją za przewinienie i nie podlega stopniowaniu, jest jedynie konsekwencją podejmowania działań przy zabytku bez uzyskania stosownego pozwolenia organu konserwatorskiego.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. również nie jest zasadny. Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że obowiązkowi dokonania stosownego zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. uchybiły organy obu instancji. Odnosząc się jednak do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. – Sad zwrócił uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy. A taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie.

Również za niezasadne Sąd uznał zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 107 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. Powodem uchylenia decyzji z dnia 19 listopada 2011 r. przez organ II było stwierdzenie, że bezcelowym jest podejmowanie czynności prawnych, które prowadzą do pełnej rekonstrukcji willi "...", stanowiącej element zespołu budowlanego. Wskazano jednak, że celowym może być zobowiązanie strony przywrócenia zabytku, tj. zespołu budowlanego do jak najlepszego stanu po ponownym rozpatrzeniu okoliczności faktycznych i prawnych. Organ I instancji zastosował się do tych zaleceń. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji również nie narusza treści art. 107 k.p.a. Nie było przy tym przeszkód prawnych do wydania nowej decyzji przez organ I instancji, przed prawomocnym rozpoznaniem skargi złożonej od decyzji z dnia 17 września 2009 r.

Odnosząc się do zasygnalizowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa własności skarżącej spółki, chronionego Konstytucją RP, to Sąd podniósł, że art. 64 Konstytucji w ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Właśnie ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (...) przewiduje ograniczenia w prawie własności i to na podstawie przepisów tej ustawy został wydany nakaz wykonania robót przy zabytku, wskazanych w zaskarżonej decyzji a ograniczenie prawa własności w drodze ustaw dopuszcza powołany wyżej przepis Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez błędne zastosowanie art. 170 p.p.s.a. i przyjęcie, że motywy orzeczenia wskazane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. oraz w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r. mają moc wiążącą i stanowią przeszkodę dla dokonania ponownej oceny zarzutów przedstawionych przez skarżącą w skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 stycznia 2012 r. (nr DOZ-OAiK-6700/817/10 [BS/171/10]), to jest zarzutu błędnej wykładni art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1-2, 6-8 i 10-12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zarzutu naruszenia art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ ponowna ocena zarzutów zawartych w skardze prowadziłoby do jej uwzględnienia przez sąd;
3. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez sąd I instancji nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 stycznia 2012 r. (nr DOZ-OAiK-6700/817/10 [BS/171/10]) oraz poprzedzającej jej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie nr 612/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. pomimo, że decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, bowiem wskazany w podstawie prawnej decyzji art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków został błędnie zastosowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie powyższej okoliczności przez sąd I instancji prowadziłoby do uwzględnienia skargi;
4. - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającego na dokonaniu przez organy administracji błędnego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego stanu, w jakim willa "..." znajdowała się przed podjęciem przez skarżącą prac rozbiórkowych i wskazania w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów organ uznał za właściwe nakazane odtworzenia kształtu zewnętrznego willi do jej idealnego stanu, co skutkowało wydaniem decyzji pozbawionej należytego uzasadnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie powyższej okoliczności przez sąd I instancji prowadziłoby do uwzględnienia skargi;
5. - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, przez wydanie decyzji sprzecznej z wcześniejszymi decyzjami konserwatora zabytków w odniesieniu do willi "...", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie powyższej okoliczności przez sąd I instancji prowadziłoby do uwzględnienia skargi;
6. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez sąd I instancji, i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku, do zawartego w skardze skarżącej zarzutu naruszenia przez organy administracyjne art. 8 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uwzględnienie powyższego zarzutu prowadziłoby do jej uwzględnienia przez sąd;
7. - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 10 oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony i uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło skarżącej dokonanie wymaganych prawem zgłoszeń, w tym poinformowania organu przed wydaniem decyzji o toczącym się w sprawie postępowaniu przed sądem administracyjnym, co w świetle dostrzeżonych przez sąd wad prowadzonego przez organy postępowania dowodowego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem prowadziłoby do błędnego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą wydanych decyzji, a dostrzeżenie powyższej okoliczności przez sąd I instancji prowadziłoby do uwzględnienia skargi;
8. - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na wykonanie prac rozbiórkowych obiektu, który praktycznie nie istniał już w chwili wszczęcia postępowania przez organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie powyższej okoliczności przez sąd I instancji prowadziłoby do uwzględnienia skargi.
9. II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1-2, 6-8 i 10-12 w zw. z art. 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że zwrot ustawowy "zabytek wpisany do rejestru zabytków" odnosi się do obiektów położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jako historyczny zespół budowlany oraz układ urbanistyczny miasta, pomimo iż obiekty te nie zostały indywidualnie wpisane do rejestru zabytków podczas, gdy wskazane powyżej przepisy powinny być interpretowane w sposób precyzyjny, oraz błędne przyjęcie przez sąd, że powyższa wykładnia rozszerzająca przyjęta przez sąd I Instancji oraz organ nie nakłada na właściciela bezpodstawnie ograniczenia prawa własności w zakresie przedmiotowej nieruchomości i nie narusza przysługującego skarżącej prawa własności.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i orzeczenia, iż decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 stycznia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 lipca 2010 r. zostają uchylone, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poddanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, albowiem w skardze kasacyjnej wysunięto zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1-2, 6-8 i 10-12 w zw. z art. 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zarzuty zaś naruszeń procesowych oparto w większości na założeniu, że ww. przepisy były błędnie rozumiane przez Sąd Wojewódzki. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił ustosunkować się w pierwszej kolejności do wymienionego wyżej zarzutu. Zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionej podstawy ze względów następujących.

Nie jest sporne w rozpatrywanej sprawie, że zabytkiem jest zespół budowlany części miasta Konstancin-Jeziorna, którego jednym z elementów jest willa "...", która nie jest wpisana indywidualnie do rejestru zabytków. Spór zaś sprowadza się do oceny, czy zwrot ustawowy "zabytek wpisany do rejestru zabytków" odnosi się do obiektów położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jako historyczny zespół budowlany oraz układ urbanistyczny miasta, pomimo iż obiekty te nie zostały indywidualnie wpisane do rejestru zabytków. Zdaniem skarżącego zwrot ten powinien być rozumiany ściśle i oznaczać, że za zabytek można uznać tylko ten obiekt, który został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Twierdzeniu temu przeczy jednak treść legalnej definicji zabytku ujętej w art. 3 pkt 1 ustawy, który stanowi, że za zabytek uważa się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Z kolei pkt 2 określa jako zabytek nieruchomy - nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Z treści przywołanych definicji wynika wprost, że zabytkiem nieruchomym może być również zespół nieruchomości, a nie tylko pojedynczy obiekt. Pkt 12 i 13 określają zaś rodzaje zabytków nieruchomych.

Jak stanowi art 9 ust. 1 ww. ustawy do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Jednoznacznie z powyższego wynika, że zabytkiem nieruchomym wpisanym do rejestru może być zespół nieruchomości. Konsekwencją jest zaś objęcie ochroną każdego z obiektów wchodzących w skład zespołu w zakresie zachowania i utrzymania zabytku, a w szczególności obowiązku uzyskania pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku oraz kompetencji organów ochrony zabytków w zakresie nadzoru konserwatorskiego.

Takie też rozumienie pojęcia zabytku wpisanego do rejestru przyjął Sąd Wojewódzki w rozpoznawanej sprawie powołując się na ustalenia organów, a także na ocenę Sądu Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygających to zagadnienie na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Nie było zatem żadnego powodu, aby Sąd Wojewódzki miał zmienić dotychczasowy pogląd i nie czuć się nim związany, skoro potwierdził go w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół, a zatem w sytuacji, gdy inwestor dokonał rozbiórki obiektu, organy ochrony zabytków były obowiązane prowadzić postępowanie, o którym mowa w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Pogląd ten w pełni podziela obecnie rozpoznający sprawę skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względów wyżej wywiedzionych, co prowadzi do nieuwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W tej sytuacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na tezie przeciwnej niż wywiedziona wyżej tracą rację bytu, a zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 170 p.p.s.a. nie może być uwzględniony. Prawidłowo bowiem Sąd Wojewódzki potwierdził swoją dotychczasową ocenę sprawy również przez odwołanie się do tez zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie tylko sentencji tego wyroku, ponieważ w ocenie obecnie orzekającego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego chociaż stan związania wyrokiem ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, to jednak dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji można się kierować treścią uzasadnienia. Taki sposób rozumienia art. 170 p.p.s.a. jest dopuszczalny i podzielany w wielu orzeczeniach Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że naruszył wymieniony przepis przez zaakceptowanie rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku, którego sentencję odczytać należało przez pryzmat sformułowań zawartych w uzasadnieniu.

Dodać też należy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa wyżej wydany został w tej samej sprawie i chociaż wprost nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki wiązała wykładnia prawa wyrażona w tym orzeczeniu na podstawie art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. (gdyż wyrokiem tym oddalono skargę na orzeczenie sądu I instancji) to jednak zważyć trzeba, że było to orzeczenie wydane w granicach tej samej sprawy, a pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzał prawidłowość rozumienia przez sąd I instancji art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków sądu I instancji. Moc wiążąca wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozciąga się zaś na sprawę, w której wyrok ten został wydany. Dowodzi tego przede wszystkim treść art. 171 p.p.s.a., który zakreśla przedmiotowe granice powagi rzeczy osądzonej. Są one wyznaczane przez zakres rozstrzygnięcia zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w tej sprawie oceniał prawidłowość zastosowania podstaw prawnych rozstrzygania sprawy.

Jeśli tak, to nie można było również dopatrzeć się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie przez organy postanowienia o umorzeniu postępowania skoro roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a wobec tego zasadnie zostało wszczęte postępowanie na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W sytuacji, gdy został rozebrany jeden z budynków wchodzących w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków przedmiotem sprawy toczącej się w oparciu o dyspozycję art. 45 ust. 1 pkt 2 stało się dokonanie ustaleń i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jakie rozwiązanie może być zastosowane w sprawie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. To, że rozebrano mury i części naziemne jednej z budowli wchodzącej w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej nie oznacza wcale, że zniknął zabytek wpisany do rejestru (gdyż jest nim zespół budynków). Ustalenie zatem zakresu doprowadzenia części zabytkowego zespołu do najlepszego stanu, a nie do odtworzenia zabytku, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, nie przekraczało dyspozycji art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani nie dawało podstaw do umorzenia postępowania, a wskazany przepis mógł stanowić podstawę prawną decyzji organów konserwatorskich.

Nie może zatem być mowy o podjęciu decyzji w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też konieczności ustalania stanu faktycznego w jakim znajdowała się willa w czasie, kiedy dokonywano jej rozbiórki, aby na tej podstawie formułować zakres prac niezbędnych do wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w omówionym zakresie okazały się zatem całkowicie chybione.

Nie okazały się też usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ani też wadliwej oceny naruszenia przez organy administracyjne art. 8 k.p.a. Z faktu, że pewne okoliczności sprawy były przez organy administracji prezentowane w poprzednio wydawanych nieostatecznych i nieprawomocnych decyzjach w inny sposób niż ujęto je w końcowej decyzji ostatecznej, zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki nie można wyprowadzić wniosku, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

Nie okazały się też usprawiedliwione podstawy zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 10 oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. ponieważ naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności pozostawały poza wpływem na treść rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.