Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 7 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1153/20, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę A. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała służących jej przed organem właściwym w sprawie środków zaskarżenia, gdyż wniosła ponaglenie w sprawie bezczynności organu administracji, a nie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania.
Skarżąca w skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez "błędną wykładnię i odrzucenie skargi na przewlekłość organu z powodu niewyczerpania drogi administracyjnej, pomimo że z treści pisma zatytułowanegoz dnia 7.07.2020 r. złożonego w sprawie przez stronę skarżącą wynika bezpośrednio, że zaskarża ona również przewlekłość prowadzonego postępowania, jako że strona skarżąca wskazała w uzasadnieniu ponaglenia, że, co wskazuje bezpośrednio na przewlekłość, którą strona określa udzielenie informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz niewydaniu decyzji w terminie".
W wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie NSA w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., polegające na odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do twierdzenia, że nie wyczerpano środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż wniesiono ponaglenie dotyczące bezczynności organu administracji jest niezasadne.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. postanowiono, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto w art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazano, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia w dwóch przypadkach określonych przez ustawodawcę jako bezczynność i przewlekłość.
Po pierwsze, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Po drugie, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie powinno zawierać uzasadnienie. Wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, bądź do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). Jeżeli właściwym do rozpoznania ponaglenia jest organ administracji wyższego stopnia wobec organu prowadzącego postępowanie, organ ten wydaje postanowienie, którym wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 6 w zw. z art. 37 § 8 k.p.a.).
Jeżeli właściwym do rozpoznania ponaglenia jest organ prowadzący postępowanie, organ ten w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 8 k.p.a.).
Z zacytowanych przepisów wynika, że ustawodawca rozróżniając dwie postaci niezałatwienia sprawy, mianowicie bezczynność i przewlekłość, w obu przypadkach wprowadza, jako środek zaskarżenia, ponaglenie, które nie różni się w zakresie formy niezależnie od tego czy zostało wniesione w związku z bezczynnością, czy przewlekłością. Także w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mowa jest o ponagleniu bez odróżniania ponaglenia wnoszonego przed skargą na bezczynność od ponaglenia wnoszonego przed skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania.
W ocenie NSA wykładnia literalna przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących ponaglenia nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska, że środkiem zaskarżenia bezczynności w postępowaniu przed właściwym organem jest wyłącznie ponaglenie, w którym wyraźnie wskazuje się, że dotyczy ono bezczynności, a środkiem zaskarżenia w postępowaniu przed właściwym organem przewlekłości jest wyłącznie ponaglenie, w którym wyraźnie wskazuje się, że dotyczy ono przewlekłości.
NSA rozpoznający sprawę nie widzi też żadnych innych przesłanek, które miałyby przemawiać za taką wykładnią powołanych przepisów prawa. Także Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w istocie nie przedstawił żadnych ważkich argumentów, mających przemawiać za przyjętą przez ten Sąd wykładnią przepisów prawa. W szczególności nie wskazano na cel takiej wykładni oraz wartość, którą można by poprzez taką wykładnię uzyskać. Natomiast łatwo dostrzec, że może ona spowodować ograniczenie prawa do sądu na skutek "nietrafienia" w ponagleniu we właściwą postać niezałatwienia sprawy.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę brak więc podstaw prawnych, aby przyjąć, że wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania polega na wniesieniu wyłącznie ponaglenia, w którym zostanie podniesione, że w sprawie występuje przewlekłość. Tym samym, brak jest podstaw prawnych do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. z tego powodu, że przed wniesieniem skargi zostało wniesione ponaglenie, w którym mowa była jedynie o bezczynności organu administracji.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna jest zasadna. Nie ma przy tym znaczenia, że nie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż we wniesionym w rozpoznawanej sprawie ponagleniu mowa była także o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że we wniesionym w rozpoznawanej sprawie ponagleniu (pismo z 7 lipca 2020 r.) ani razu nie użyto słowa "przewlekłość" lub zwrotu "przewlekłe prowadzenie postępowania". W świetle przyjętej przez NSA wykładni prawa fakt ten jednak nie dyskwalifikuje takiego ponaglenia, jako środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wystarczające jest, że z ponaglenia wynika, iż zdaniem wnoszącego ponaglenie sprawa nie została załatwiona, mimo że powinna być już załatwiona.
W tym stanie rzeczy NSA, uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza - jak wynika z uzasadnienia uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 - że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a.