Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] na bezczynność i przewlekłość postępowania Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego, oddalił skargi.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Skargą z dnia [...] maja 2014 r. [...] zaskarżyła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego wraz z tarasem. Zarzuciła naruszenie art. 35, art. 36, art. 138, art. 104 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wniosła o zobowiązanie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji.
Skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia [...] lipca 2003 r. wraz z mężem [...] złożyła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji. Pismo zatytułowane jako "odwołanie" złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu. W okresie poprzedzającym złożenie odwołania wydana została tylko jedna decyzja w stosunku do skarżącej. Organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję kończącą postępowanie w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1437/03, stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego, ponieważ rozpoznaniu poddane zostało odwołanie zawierające niejasną treść. Zdaniem skarżącej organ winien wyjaśnić wątpliwości co do treści odwołania. Strona decyduje o charakterze pisma, a organ jest jedynie zobowiązany wyjaśnić jej rzeczywistą wolę. W dalszej części skargi skarżąca podkreśliła, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji powstaje obowiązek ponownego rozpatrzenia odwołania.
W niniejszej sprawie od dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, tj. od dnia [...] maja 2005 r. organ nie rozpoznał odwołania zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2003 r. Zdaniem skarżącej oznacza to, że konstytucyjnie zagwarantowane prawo do odwołania się od decyzji organu I instancji zostało jej bezprawnie odebrane. Poza tym w skardze nadmieniono, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia organowi odwoławczemu dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, w którym to postanowieniu stwierdzono, że skarżąca zrezygnowała z możliwości złożenia odwołania od decyzji. Skarżąca zaznaczyła, że nie zgadza się z wnioskami wskazanego rozstrzygnięcia, bowiem nigdy nie złożyła oświadczenia o rezygnacji z odwołania ani nie cofnęła go. Zdaniem strony skarżącej nie można skutecznie zrzec się odwołania. Organ winien rozpatrywać wszystkie pisma stron w kolejności według daty ich otrzymania.
W treści wyroku z dnia 4 maja 2005 r. sąd administracyjny zawarł wskazanie wyjaśnienia treści odwołania z dnia [...] lipca 2003 r., a do dnia dzisiejszego organ nie poczynił żadnych ustaleń w celu rozpatrzenia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargi na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności, a przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone przewlekle, albowiem odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. faktycznie w ogóle nie wpłynęło.
W uzasadnieniu, powołując się na akta sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2003 r. skarżąca wniosła do organu odwoławczego pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia". W treści pisma skarżąca nie podała daty ani numeru decyzji, od której składa odwołanie. Podważyła ustalenia dotyczące budowy ogrodzenia. Wskazała, że przystąpiła do budowy ogrodzenia, posiadając zgodę spółdzielni mieszkaniowej i nie legitymując się jednocześnie decyzją administracyjną w tym zakresie. Podniosła, że nie ukończyła robót budowlanych z uwagi na wydanie decyzji o rozbiórce części ogrodzenia. Oświadczyła też, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu administracji, że częściowo zrealizowane ogrodzenie stanowi obiekt budowlany podlegający restrykcji rozbiórki.
Sąd stwierdził, że w treści pisma z dnia [...] lipca 2003 r. nie ma mowy o obiekcie budowlanym w postaci pomieszczenia gospodarczego z tarasem, które stanowiło przedmiot decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. Wobec braku indywidualizacji zaskarżonej decyzji w istocie nie wiadomo, z jakim rozstrzygnięciem skarżąca się nie zgadza. Mimo tych niejasności pismo z dnia [...] lipca 2003 r. zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] i przekazane organowi wyższego stopnia celem rozpoznania. Organ I instancji niezwłocznie przekazał odwołanie organowi II instancji zgodnie z brzmieniem art. 133 K.p.a. Postępowanie w tym przedmiocie toczyło się przed organem odwoławczym, który w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1437/03, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na potraktowanie pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2003 r. jako odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2003r. (nr [...]) mimo, że nie wskazano daty, numeru, znaku decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto jako przedmiot określono rozbiórkę ogrodzenia.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczenie Sądu zaopatrzone w klauzulę prawomocności wpłynęło do organu odwoławczego dnia [...] lipca 2005 r. W tym samym dniu do tego organu wpłynęło pismo skarżącej, w którym wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. Pismo zatytułowane zostało jako "wniosek". W przedmiotowym piśmie skarżąca jednoznacznie wskazała podstawę swego żądania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zawarła też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] oraz wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji na podstawie art. 159 k.p.a.
Sąd uznał zatem, że treść wniosku skarżącej, który wpłynął do organu odwoławczego po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny, nie budzi wątpliwości. Organ nie może zastępować strony w określeniu żądania, a brak doprecyzowania tego żądania przez stronę uniemożliwia prawidłowe rozpatrzenie sprawy.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie podjęto czynności w celu precyzyjnego wyjaśnienia intencji strony po wyroku sądu stwierdzającym nieważność decyzji organu II instancji, wobec wpływu jednoznacznego żądania skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie był zatem zobowiązany do dalszego wzywania do sprecyzowania treści pisma z dnia [...] lipca 2003 r., bowiem w chwili otrzymania wyroku sądu administracyjnego, który uzyskała również skarżąca, dysponował już stanowiskiem strony i w związku z określeniem żądania podjął stosowne czynności postępowania - wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można mówić, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji nr [...]. Uprawnione jest natomiast stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...] nie zostało w ogóle skutecznie uruchomione, skoro decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądu z dnia [...] maja 2005 r. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że odwołanie od decyzji nr [...] w ogóle nie zostało wniesione.
Na marginesie Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca podejmuje liczne próby podważenia mocy prawnej decyzji nr [...] z 2003 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanego pomieszczenia gospodarczego wraz z tarasem na posesji przy ulicy [...]. Spowodowała bowiem wszczęcie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji i występowała z wnioskiem o zmianę tejże decyzji. Na wniosek skarżącej wszczęte zostało również postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji nr [...]. Sąd wskazał też, że skarżąca dopiero po upływie ponad 10 lat w treści zażalenia na niezałatwienie sprawy podniosła, że nie zostało rozpatrzone jej odwołanie od decyzji nr [...] z 2003 r. w sytuacji, gdy decyzja ta kontrolowana była - jako ostateczna - w trybach nadzwyczajnych. W tej sytuacji Sąd nie miał wątpliwości, że skargi w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania są kolejnym środkiem mającym doprowadzić do podważenia legalności decyzji nakazującej rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego wraz z tarasem na posesji przy ulicy [...] w [...] co do której były już przeprowadzane liczne postępowania przed organami administracji oraz sądu, mającymi na celu kontrolę jej zgodności z prawem.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca. Wskazując na art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., podniosła następujące zarzuty:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a polegającym na niewymienieniu wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze, braku odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem do czego był zobowiązany, a także nie ustosunkowanie się do zarzutów przewlekłości postępowania;
- - art. 151 i 149 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez oddalenie skarg, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tj:
- a) nie zastosowanie w sprawie art. 104 i art. 138 k.p.a., w sytuacji gdy wpłynęło odwołanie Skarżącej od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., które wymagało rozpatrzenia i wydania decyzji administracyjnej;
- b) nie zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. do wyjaśnienia treści odwołania skarżącej z dnia [...] lipca 2003 r. od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca.2003 r.;
- c) nie zastosowanie art. 7 i art. 77 k.p.a. do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebranie dowodów w sprawie;
- - art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na połączeniu spraw dotyczących bezczynności i przewlekłości i wydanie jednego rozstrzygnięcia;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. zastosowania przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a.;
- - art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE 2010/C 83/02) poprzez nie dostrzeżenie przez WSA w Łodzi złamania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wyrażonego w powołanym przepisie Karty prawa skarżącej do dobrej administracji.
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:
- - art. 78 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pismo skarżącej i jej męża z dnia [...] lipca 2003 r. nie stanowiło odwołania i tym samym pozbawienie skarżącej prawa do odwołania się od decyzji administracyjnej;
- - art. 2 Konstytucji RP poprzez pogwałcenie zasady demokratycznego państwa prawa.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie postawionych zarzutów i odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zwrócić przyjdzie uwagę, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na założeniu, że skarżąca wraz z mężem skutecznie wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2003 r. i odwołanie to nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skarg w niniejszej sprawie.
Tego rodzaju założenie jest błędne i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podkreślenia wymaga, że postępowanie zainicjowane owym "odwołaniem" znalazło swój finał w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi i w sprawie tej zostało wydane prawomocne orzeczenie. Tym orzeczeniem jest wyrok z dnia 4 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1437/03, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydana została po rozpatrzeniu "odwołania" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2003 r. Chodzi przy tym o to samo "odwołanie", z powodu którego w obecnie kontrolowanej sprawie skarżąca dopatruje się bezczynności i przewlekłości postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając wyrok z dnia 4 maja 2005 r. wskazał m.in., że organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. z rażącym naruszeniem prawa, albowiem doprowadził do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, od której strona faktycznie nie wniosła odwołania. Sąd wskazał co prawda, że organy nie próbowały wyjaśnić rozbieżności pomiędzy treścią odwołania a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, jednakże nie wpłynęło to w żaden sposób na wyrażoną przez ten Sąd ocenę co do braku odwołania. Ocenę tę potwierdza zarówno treść rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji wyroku, jak i powołane w uzasadnieniu orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dodatkowo zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie zawarł w wyroku z dnia 4 maja 2005 r. wskazań co do dalszego postępowania, co jest konsekwencją dokonanej przez ten Sąd oceny. Skoro bowiem od decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie zostało wniesione odwołanie, to brak było podstaw do dalszego procedowania, gdyż decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Potwierdzeniem ostateczności tej decyzji stały się również później prowadzone postępowania nadzwyczajne z wniosku skarżącej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Zarówno wyrok z dnia 4 maja 2005 r., jak i wyrażona w nim ocena prawna, były wiążące w niniejszej sprawie dla Sądu pierwszej instancji oraz dla rozpoznającego obecnie skargę kasacyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Z kolei zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania za bezzasadne, co skutkować musiało ich oddaleniem na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Skargi te dotyczyły bowiem postępowania odwoławczego i kierowane były przeciwko organowi odwoławczemu. Tymczasem postępowanie, którego bezczynności i przewlekłości dopatrywała się skarżąca w ogóle nie zostało wszczęte i nie toczyło się.
Również wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem w sposób dostateczny przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ewentualne uchybienia w tym zakresie pozostawały bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.
Za prawidłowe należy również uznać połączenie spraw ze skarg na bezczynność organu i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a. sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Okoliczności przedstawione powyżej, jak i okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie nasuwają wątpliwości, że obie sprawy pozostawały ze sobą w ścisłym związku.
Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.