Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2101/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 138/19.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wyrokiem z 22 marca 2019 r., sygn. IV SA/Wa 138/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Z. (dalej: małoletnia, skarżąca lub cudzoziemka) na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej.
Postanowieniem z 18 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną od wyroku z 22 marca 2019 r., albowiem została ona wniesiona po terminie. Wyrok z 22 marca 2019 r. stał się prawomocny z dniem 18 lipca 2019 r.
W piśmie z 27 sierpnia 2019 r. małoletnia S. Z., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego - ojca R. Z., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 138/19. Wskazała, że potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, tj. wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE lub Trybunał) w składzie Wielkiej Izby z 14 maja 2019 r. wydanego w sprawach połączonych o sygn. akt C - 361/16, C - 77/17 i C - 78/17. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9, dalej: dyrektywa kwalifikacyjna) oraz Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407 – dalej: KPP), które to akty prawne - tym bardziej z uwzględnieniem dokonanej przez TSUE wykładni - nigdy nie były brane pod uwagę w sprawie małoletniej cudzoziemki.
Uwzględnienie przedstawionych przez TSUE rozważań czyni koniecznym i uzasadnionym objęcie małoletniej ochroną międzynarodową, a więc wydanie decyzji odmiennej od tej, która zapadła w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 279 p.p.s.a. w zw. z art. 276 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania sądowego i zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2019r., sygn. akt IV SA/Wa 138/19, poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej.
W ocenie skarżącej, w świetle dokonanej przez TSUE wykładni przepisów, wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest konieczne, gdyż jej sprawa nie była analizowana w świetle postanowień dyrektywy kwalifikacyjnej i potrzebą objęcia jej ochroną ze względu na przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę o wznowienie postępowania sądowego wskazał, że wyrok Trybunału z 14 maja 2019 r. w sprawach połączonych C-391/16, C-77/17 i C 78/17 dotyczył wykładni i ważności art. 14 ust. 4-6 dyrektywy kwalifikacyjnej, w świetle art. 78 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE"), art. 6 ust. 3 TFUE i art. 18 KPP. Postępowanie zakończone wyrokiem z 22 marca 2019 r. w sprawie o sygn. IV SA/Wa 138/19 dotyczyło odmowy nadania statusu uchodźcy oraz odmowy udzielenia ochrony uzupełniającej. Żądając wznowienia postępowania sądowego strona powołała się na wyrok Trybunału z dnia 14 maja 2019 r., w którym badano art. 14 ust. 4 i 6 dyrektywy kwalifikacyjnej w kwestii dotyczącej cofnięcia, pozbawienia lub odmowy przedłużenia ważności statusu uchodźcy. Trudno zatem przyjąć, by te przepisy mogły mieć znaczenie w kwestii właściwej wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej, mających zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, w sprawie dotyczącej odmowy nadania statusu uchodźcy.
Odnosząc się do zarzutu, że żaden organ nie przeanalizował sytuacji małoletniej cudzoziemki pod kątem spełnienia definicji uchodźcy wskazanej w dyrektywie kwalifikacyjnej w ramach konieczności objęcia jej ochroną ze względu na przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestia dotycząca "prześladowania" była przedmiotem oceny Sądu, zarówno w rozumieniu art. 1A Konwencji genewskiej, jak i artykułu 9 ust. 1 dyrektywy kwalifikacyjnej oraz art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom.
W skardze kasacyjnej małoletnia skarżąca reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 272 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 281 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że wskazana przez skarżącą przesłanka wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 138/19, realnie nie zaistniała, co stanowiło konsekwencję błędnego przyjęcia, że przywołany przez skarżącą wyrok TSUE z 14 maja 2019 r. wydany w składzie Wielkiej Izby w sprawach połączonych o sygn. akt C-361/16, C-77/17 oraz C-78/17 nie mógł mieć znaczenia w jej sprawie, gdyż dotyczył on wyłącznie kwestii dotyczącej cofnięcia, pozbawienia lub odmowy przedłużenia ważności statusu uchodźcy. Skutkowało to odrzuceniem skargi o wznowienie postępowania z uwagi na brak ustawowej podstawy do jego wznowienia, podczas gdy wyrok TSUE zapadł na skutek rozpoznania trzech wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożonych w ramach postępowań prowadzonych przez sądy krajowe w Czechach i w Belgii, w tym także postępowania w przedmiocie decyzji odmawiającej przyznania cudzoziemcowi statusu uchodźcy (sprawa C-77/17), a zatem postępowania dotyczącego analogicznej kwestii, co postępowanie w sprawie skarżącej.
Wyrok TSUE ma zastosowanie do dopuszczalności wydania decyzji o odmowie nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy, tj. decyzji analogicznej do tej, która zapadła w sprawie skarżącej, co skutkować musi uznaniem, że wyrok TSUE ma istotne znaczenie w kwestii właściwej wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a w konsekwencji, że ustawowa podstawa do wznowienia postępowania z art. 272 § 3 p.p.s.a. w sprawie została spełniona. Zdaniem skarżącej, z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2019 r. wynika, że Sąd ten wydając orzeczenie objęte skargą o wznowienie postępowania, nie dokonał analizy, czy małoletnia spełnia definicję "uchodźcy" wskazaną w przepisach dyrektywy kwalifikacyjnej, jak również nie przeanalizował sprawy pod względem konieczności objęcia skarżącej ochroną międzynarodową z uwagi na treść przepisów Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci trzech artykułów prasowych, na okoliczność pogarszającej się sytuacji w kraju pochodzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
- 2. Podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zostały określone w art. 271 – 273 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 138/19, została oparta na podstawie wznowienia postępowania z art. 272 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. W podjętej 16 października 2017 r. uchwale (sygn. akt I FPS 1/16) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów orzekł, że podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 p.p.s.a. może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania". Oznacza to, że co do zasady podstawą złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego może być wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydany w sprawie innego podmiotu, również z innego państwa członkowskiego.
- 3. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania wskazała wyrok TSUE z 14 maja 2019 r. wydany w składzie Wielkiej Izby w sprawach połączonych o sygn. akt C-361/16, C-77/17 oraz C-78/17 (prawidłowa sygnatura tego wyroku to C-391/16, C-77/17 oraz C-78/17), co wymagało wykazania, że zagadnienie prawne będące podstawą wydania tego wyroku jest tożsame z zagadnieniem prawnym będącym podstawą wydania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 138/19, którego wzruszenia domaga się wnosząca skargę o wznowienie postępowania.
Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że pytanie do TSUE dotyczyło trzech sporów - jeden z Czech w przedmiocie decyzji o cofnięciu prawa do azylu, oraz dwóch z Belgii (sprawa C-77/17) w przedmiocie decyzji odmawiającej przyznania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej (ze względu na popełnione przestępstwo) i w przedmiocie decyzji o cofnięciu statusu uchodźcy (sprawa C-78/17). Wyrok TSUE z 14 maja 2019 r. w tych sprawach dotyczył wykładni i ważności art. 14 ust. 4-6 dyrektywy kwalifikacyjnej, w świetle art. 78 ust. 1 TFUE, art. 6 ust. 3 TFUE i art. 18 KPP. Pytania sądów odsyłających w przedmiocie ważności art. 14 ust. 4-6 dyrektywy kwalifikacyjnej dotyczyły oceny, czy art. 14 ust. 4 i 5 tej dyrektywy skutkuje zaprzestaniem uznawania danego obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który spełnia materialne przesłanki przewidziane w art. 2 lit. d) tej dyrektywy, za uchodźcę i w związku z tym narusza art. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej 28 lipca 1951 r. w Genewie - dalej: Konwencja genewska.
Trybunał podkreślił, że jeżeli chodzi o sytuacje, o których mowa w art. 14 ust. 4 i 5 dyrektywy kwalifikacyjnej, w których państwa członkowskie są uprawnione do cofnięcia lub odmówienia nadania statusu uchodźcy, to odpowiadają one w istocie sytuacjom, w których państwa członkowskie mogą odesłać uchodźcę na mocy art. 21 ust. 2 tej dyrektywy i art. 33 ust. 2 Konwencji genewskiej. Niezależnie od cofnięcia zezwolenia na pobyt związanego ze statusem uchodźcy w rozumieniu dyrektywy kwalifikacyjnej uchodźca objęty jedną z sytuacji, o których mowa w art. 14 ust. 4 i 5 tej dyrektywy, może na innej podstawie prawnej zamieszkiwać legalnie na terytorium danego państwa członkowskiego. W takim przypadku art. 14 ust. 6 dyrektywy kwalifikacyjnej nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie zapewniało zainteresowanemu korzystanie ze wszystkich praw, jakie Konwencja genewska wiąże z posiadaniem przymiotu "uchodźcy".
Dlatego art. 14 ust. 6 dyrektywy kwalifikacyjnej należy, zgodnie z art. 78 ust. 1 TFUE i art. 18 KPP, interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, które korzysta z możliwości przewidzianych w art. 14 ust. 4 i 5 dyrektywy kwalifikacyjnej, powinno przyznać objętemu jedną z sytuacji wymienionych w tych ostatnich przepisach uchodźcy znajdującemu się na terytorium wspomnianego państwa członkowskiego co najmniej prawa zapisane w Konwencji genewskiej, do których wyraźnie odwołuje się ten art. 14 ust.
6. Powinno przyznać także prawa przewidziane w Konwencji genewskiej, z których korzystanie nie wymaga legalnego zamieszkiwania, bez uszczerbku dla ewentualnych zastrzeżeń złożonych przez to państwo członkowskie na mocy art. 42 ust. 1 tej konwencji. Trybunał orzekł, że badanie art. 14 ust. 4-6 dyrektywy kwalifikacyjnej nie wykazało istnienia żadnej okoliczności mogącej mieć wpływ na ważność tych przepisów w świetle art.78 ust.1 TFUE i art.18 KPP.
Podkreślić należy, że artykuł 14 dyrektywy kwalifikacyjnej dotyczy cofnięcia, pozbawienia lub odmowy przedłużenia ważności statusu uchodźcy. W ustępie 5 tego artykułu określono, że w sytuacjach określonych w ust. 4 (jeżeli istnieją racjonalne podstawy, by uznać danego uchodźcę za zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa lub dany uchodźca został skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo i stanowi zagrożenie dla społeczności tego państwa członkowskiego) państwa członkowskie mogą postanowić, że nie nadadzą statusu danemu uchodźcy, w przypadku gdy odnośna decyzja jeszcze nie zapadła. Z powyższego wynika zatem, że art. 14 ust. 5 dyrektywy kwalifikacyjnej dotyczy sytuacji odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej, gdy zachodzi przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z 22 marca 2019 r., sygn. IV SA/Wa 138/19, wskazał, że małoletnia skarżąca nie wykazała pozytywnych przesłanek uzasadniających udzielenie jej ochrony międzynarodowej, zwłaszcza ryzyka indywidulanego prześladowania.
Małoletniej skarżącej nie odmówiono udzielenia ochrony międzynarodowej z tego względu, że stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarga o wznowienie postępowania podlega odrzuceniu na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnione jest wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia TSUE wskazuje na konieczność dostosowania prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego do wykładni aktu prawa Unii Europejskiej dokonanego w trybie prejudycjalnym. Taka sytuacja może mieć miejsce wówczas, gdy przepis prawa Unii Europejskiej, którego dotyczy wyrok TSUE był podstawą do wydania rozstrzygnięcia przez sąd, w sposób bezpośredni, np. w przypadku rozporządzenia albo pośredni – w przypadku dyrektywy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Stan faktyczny jak i prawny sprawy skarżącej jest inny od tego, którym zajmował się TSUE w wyroku z 14 maja 2019 r. w sprawach połączonych C-391/16, C-77/17 i C 78/17. Z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską nie wynika potrzeba wznowienia postępowania. Zauważyć przede wszystkim należy, że można żądać wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na wyrok TSUE, gdy przyjęto w nim inną interpretację przepisu prawa Unii Europejskiej, niż we wcześniejszym orzeczeniu krajowym. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 marca 2019 r. nie dokonywał wykładni przepisów, które były przedmiotem wyroku TSUE. Oznacza to, że wskazana przez skarżącą podstawa wznowienia postępowania nie mogła spowodować zmiany prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 138/19.
Podkreślić należy, że w skardze o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca nie wskazała na żadne przepisy, które zostałyby przez sąd krajowy zinterpretowane w sposób odmienny od wykładni TSUE zaprezentowanej w wyroku z 14 maja 2019 r. w sprawach połączonych C-391/16, C-77/17 i C 78/17. Skarżąca wyraźnie zaznaczyła, że przepisy będące przedmiotem rozważań TSUE nigdy nie były brane pod uwagę w jej sprawie. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 272 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 281 p.p.s.a.
- 4. Odnosząc się do zarzutu, że żaden organ nie przeanalizował sytuacji małoletniej cudzoziemki pod kątem spełnienia definicji uchodźcy wskazanej w dyrektywie kwalifikacyjnej w ramach konieczności objęcia jej ochroną ze względu na przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że kwestia dotycząca "prześladowania" była przedmiotem oceny Sądu, zarówno w rozumieniu art. 1A Konwencji genewskiej, jak i artykułu 9 ust. 1 dyrektywy kwalifikacyjnej oraz art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom. Zauważyć również należy, że przedmiotem wyroku TSUE z 14 maja 2019 r. w sprawach połączonych C-391/16, C-77/17 i C 78/17 była wykładnia i ważność art. 14 ust. 4-6 dyrektywy kwalifikacyjnej, w świetle art. 78 ust. 1 TFUE, art. 6 ust. 3 TUE i art. 18 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, a nie wykładnia art. 9 ust. 1 dyrektywy kwalifikacyjnej.
- 5. Przechodząc do wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci trzech artykułów prasowych, na okoliczność pogarszającej się sytuacji w kraju pochodzenia wskazać należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Stan faktyczny sprawy, w tym odmienna ocena sytuacji w kraju pochodzenia od przejętej w wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2019 r., sygn. IV SA/Wa 138/19, nie ma w tym postępowaniu znaczenia. Podstawą wznowienia na którą powołała się skarżąca stanowiło bowiem wydanie wyroku TSUE i przyjęta w nim wykładnia przepisu prawa Unii Europejskiej.
- 6. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.