Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 193/10 oddalił skargę Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części. Wyrok powyższy zapadł w następujących prawnych i faktycznych okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 z późn. zm.) Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa przez Miasto i Gminę Uzdrowiskową M. własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa o pow. 2,0467 ha, położonej w obrębie M. Wnioskiem z dnia 9 lutego 2006 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Gospodarstwo Administracyjno-Handlowe w T. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...] podnosząc, iż powyższa decyzja orzekała w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], przekazującą na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział w R. nieruchomości rolne o łącznej pow. 14,6476 ha, położone w obrębie M., w tym działki oznaczone nr [...] i [...].
Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...] wskazując, iż Wojewoda Małopolski na podstawie ww. decyzji rozstrzygnął w sprawie gruntów, które na podstawie decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1997 r. zostały już przekazane na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., utrzymał w mocy własną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że uwzględniając stan faktyczny sprawy, tj. przekazanie na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w R. nieruchomości rolnych o łącznej pow. 14,6476 ha położonych w obrębie M., w tym działek nr [...] i [...], na podstawie decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1997 r., wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2002 r. w trybie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi bowiem, że własnością gminy stają się z mocy prawa nieruchomości rolne, które nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieruchomości nie przekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, w terminie do dnia [...] czerwca 2000 r. Rażąco naruszono prawo, ponieważ rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a zatem w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2002 r.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego w sytuacji, gdy do sprawy mogłyby mieć zastosowanie wyłącznie przepisy o wznowieniu postępowania. Na tej podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. i umorzenie postępowania administracyjnego.
Strona skarżąca podniosła, że Minister rozszerzył w zaskarżonej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. warunki i naruszył tym samym zasadę trwałości decyzji administracyjnej, od której ten przepis stanowi wyjątek, natomiast Wojewoda Małopolski prawidłowo zastosował art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. na podstawie starannie i zgodnie z zasadami prawa procesowego ustalonego stanu faktycznego. Okoliczność, że w stosunku do przedmiotu orzekania wydano wcześniej decyzję, która determinowałaby inną ocenę stanu prawnego nieruchomości przez Wojewodę Małopolskiego, jeżeli decyzja ta nie została ujawniona we właściwych rejestrach, nie uzasadnia w stosunku do decyzji Wojewody Małopolskiego zarzutu naruszenia prawa ani materialnego ani procesowego. Tego rodzaju okoliczność, ujawniona później, gdy decyzja Wojewody stała się ostateczna, zdaniem strony skarżącej spełniałaby wyłącznie hipotezę przepisów umożliwiających wznowienie postępowania na skutek ujawnienia się okoliczności faktycznej (w tym wypadku przekazania nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa), która nie była znana Wojewodzie w dacie orzekania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano na poczynione ustalenia faktyczne, treść zaskarżonych decyzji oraz podstawę prawną decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2002 r. (art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.), a także na fakt, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1997 r., wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ustawy wynika, że działki nr [...] i [...] przekazane zostały na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział w R., przez co nie mogły spełnić przesłanek z art. 13 ustawy, a więc nie mogły przejść z mocy prawa na własność Gminy M. Sąd stwierdził w efekcie, że prawidłowe jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] wydana została z naruszeniem art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ponieważ decyzją tą Wojewoda Małopolski rozstrzygnął w sprawie gruntów, których stan prawny został już uregulowany.
Zaistniały więc podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2002 r. stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł także, iż obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę było takie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby ustalić, czy działki będące przedmiotem toczącego się postępowania do dnia [...] czerwca 2000 r. nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz czy spełniały one pozostałe ustawowe przesłanki warunkujące przejście z mocy prawa ww. nieruchomości rolnych na rzecz gminy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.). Nie jest wystarczające wskazywanie, że organ nie posiadał określonych wiadomości, czyli nie wiedział o istnieniu w obrocie prawnym decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1997 r., bowiem potwierdza to okoliczność, że organ nie wyjaśnił należycie stanu sprawy.
Zdaniem Sądu, nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dwukrotnie rozpoznając sprawę, nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 77, 80 ani art. 107 § k.p.a. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło działające za pośrednictwem pełnomocnika Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania sądowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., które to naruszenie polega na nieuwzględnieniu skargi pomimo wykazania przez stronę skarżącą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w warunkach, w których istniały co najmniej przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż podstawą zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w stosunku do decyzji komunalizacyjnej byłoby tylko takie działanie Wojewody, które polegałoby na komunalizacji nieruchomości rolnej pomimo ustalenia w postępowaniu dowodowym, że w stosunku do tych nieruchomości wydano decyzje o ich przekazaniu Agencji Własności Rolnej, albo też gdyby w toku postępowania dowodowego doszło do rażących uchybień przepisom postępowania, które skutkowały nieprawidłowymi ustaleniami faktycznymi. W postępowaniu wojewody nie sposób dopatrzyć się nieprawidłowości czy też braku staranności w sytuacji, gdy orzekał na podstawie aktualnych odpisów z ksiąg wieczystych, w których ujawniony stan prawny nie uwzględniał okoliczności wydania decyzji Wojewody Nowosądeckiego z [...].12.1997 r. w przedmiocie przekazania nieruchomości na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Istnienie okoliczności, która nie była znana organowi w dacie orzekania, w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia z 1997 r., wykluczającego co do zasady komunalizację nieruchomości, rozpatrywane być powinno w kontekście możliwości zastosowania innego nadzwyczajnego środka wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej tj. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przyjęcie prawidłowości oceny zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiotowej sprawie, dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prowadziło będzie w ocenie strony skarżącej do nadużycia instytucji stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Skarga kasacyjna, opierająca się na zarzucie naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, iż poza formalnie poprawnym powołaniem się na wskazany wyżej przepis w związku z przywołanymi przepisami k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 5), nie zostały w przypadku rozpatrywanej skargi kasacyjnej, spełnione wymogi, które mogłyby przesądzić o jej skuteczności. Już w petitum skargi bowiem, niezależnie od braku samej podstawy zaskarżenia (art. 173 § 1 p.p.s.a.), zabrakło powołania się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut określa. Sama natomiast argumentacja wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest w adekwatnym zakresie rozwinięta.
Zarzut błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (wyrażony w postaci powołania się na nieuwzględnienie skargi) jest zarzutem niezasadnym. Sąd I instancji bowiem prawidłowo zastosował przewidzianą przez ten przepis konsekwencję normatywną oceny zaskarżonego wyroku. W szczególności nie jest trafne odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do argumentu, iż wypełnienie przesłanki wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę, nie został, mimo jego ustalenia, wzięty pod uwagę fakt wcześniejszego wydania decyzji o przekazaniu tej nieruchomości Agencji Własności Rolnej lub też gdyby nieustalenie faktu wydania tej decyzji o przekazaniu wynikało z rażących uchybień przepisów postępowania. Nie uwzględnia on bowiem całkowicie samego obowiązku oraz zasad ustalania stanu faktycznego przez organ administracji przy wydawaniu decyzji. Nie ma w związku z tym znaczenia wysuwanie kwestii staranności działania organu w związku z brakiem ujawnienia wcześniejszej decyzji w rejestrach.
Autor skargi kasacyjnej, kwestionując zaistnienie podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie kwestionuje faktu "wykluczenia co do zasady komunalizacji nieruchomości". W tym kontekście nie jest trafne wskazanie alternatywnej drogi wzruszenia decyzji komunalizacyjnej na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które, odnosząc się do wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dacie wydania decyzji i nie znanych organowi, co do zasady nie dotyczą braku wiedzy o wydaniu wcześniejszej decyzji w sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie podaje zresztą argumentów, wskazujących na zasadność takiego rozwiązania (poza nierozwiniętym argumentem "nadużycia instytucji stwierdzenia nieważności" (s. 2 skargi kasacyjnej), w związku z czym ocenie wymyka się kwestia trafności samej argumentacji.
W kontekście powyższych ustaleń nie można zarzucić ani samemu rozstrzygnięciu ani uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchybień, które prowadziłyby do uchylenia orzeczenia. Powołanie się przez Sąd I instancji na prawidłową wykładnię art. 13 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603, ze zm., dalej: "ustawa"), na gruncie którego wojewoda stwierdza w drodze decyzji nabycie przez gminę położonych na ich terenie nieruchomości rolnych, które m.in. nie zostały przekazane Agencji (Własności Rolnej) do dnia [...] czerwca 2000 r. ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy powoduje, że jednoznacznie należy zaakceptować stanowisko tego Sądu, iż wydanie takiej decyzji w 1997 r. stanowi przeszkodę w nabyciu nieruchomości na własność gminy, a wydanie decyzji w tym przedmiocie, niezależnie od tego czy organ wydający decyzję komunalizacyjną posiadał wiedzę o tej decyzji czy też takiej wiedzy nie posiadał, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 13 ustawy).
W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu oraz niejako w nawiązaniu do wskazanej wcześniej ograniczoności wymiaru i głębokości uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy dodatkowo stwierdzić, że zabrakło w tym uzasadnieniu określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymogów, jakie winny być spełnione przy budowaniu argumentacji odwołującej się do naruszenia przepisów postępowania, a która wykazywałaby takie naruszenia tych przepisów przez sąd I instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej, niezależnie od wskazania istoty zarzutu, winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Brak takiej argumentacji dodatkowo uzasadnia nietrafność samego zarzutu.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia a także uwzględniając oceną samej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.