Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 27 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1999/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej "Skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowli - instalacji radiokomunikacyjnej na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...], w m. [...].
Po rozpatrzeniu wniosku [...] o wznowienie postępowania, postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. PINB wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem wymienionej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r.
Następnie wymienioną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. PINB odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. MWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja z [...] kwietnia 2015 r. dotyczyła budowy instalacji urządzeń radiokomunikacyjnych [...] na dachu budynku na nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] na podstawie zgłoszenia z 2 października 2014 r. dokonanego przeze spółkę [...] (dalej "Spółka"). Zgłoszenie zostało przyjęte bez wniesienia sprzeciwu.
W oparciu o analizę obliczeniową kwalifikacji przedmiotowych anten organ odwoławczy ocenił, że prawidłowe było stanowisko PINB, że przedmiotowa instalacja radiokomunikacyjna nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ani też przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Dalej organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji technicznej wynika, że dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz sposób sprawdzania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), nie został przekroczony oraz, że w osi głównej promieniowania anten sektorowych, miejsca dostępne dla ludności nie występują. Ustalenia te obejmują działki położone w odległości 200 m od środka elektrycznego anten, w tym również teren działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...], do której wnioskodawczyni posiada tytuł prawny.
Organ odwoławczy wskazał także, że w rozpatrywanej sprawie Skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2015 r., co uzasadniało odmowę uchylenia wymienionej decyzji.
Skargę na decyzję MWINB wniosła Skarżąca. Skarżąca podniosła, że dokumentacja techniczna przedłożona przez Spółkę nie uwzględnia faktycznej mocy EIRP oraz maksymalnych tiltów. Zdaniem Skarżącej organy nie dokonały analizy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, nr 213, poz. 1397 ze zm.) z uwagi, iż zgodnie z nimi inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w odległości 200 oraz 300 metrów i to osoby winny posiadać prawo do obrony swojego interesu prawnego. Ponadto Skarżąca wskazała na nieprawidłowe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego oraz przeprowadzenie przez organy postępowania wyjaśniającego.
Skarga została przez WSA w Warszawie oddalona wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1999/16.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta [...] (uchwała nr 150/XXV/08 Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.) wynika, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] i budowla - instalacja radiokomunikacyjna znajdująca się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] w [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem [...] gdzie ustala się rozwój funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych, gdzie dopuszcza się lokalizowanie usług podstawowych, jako pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, pod warunkiem, że ich powierzchnia nie przekroczy 30% powierzchni całkowitej budynku, lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zgodnie z ustaleniami dla jednostek strukturalnych, wyznaczonych na rysunku planu miejscowego i przestrzeganiem wszystkich ustaleń niniejszej uchwały dotyczących zabudowy, lokalizowanie stałych budynków gospodarczych i garaży, pod warunkiem dostosowania ich usytuowania do istniejącego drzewostanu i ukształtowania terenu oraz zachowaniu wszystkich innych ustaleń planu, dotyczących zabudowy (nie więcej niż 1 obiekt o powierzchni do 50 m2 w obrębie działki budowlanej).
Sąd wskazał dalej, że znajdująca się w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy dokumentacja techniczna wskazuje, że dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych określony w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych nie został przekroczony oraz, że w osi głównej promieniowania anten sektorowych, miejsca dostępne dla ludności nie występują.
Zdaniem Sądu dokumentacja techniczna została sporządzona przez osobę ze stosownymi uprawnieniami, wobec czego organy zasadnie nie znalazły podstaw do zakwestionowania tej dokumentacji.
Ponadto Sąd stwierdził, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające oraz stan faktyczny w sprawie ustalony został w sposób bezsporny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące i spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a., organ w sposób nie budzący wątpliwości przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.
Skargę kasacyjną od zaskarżonego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając:
- 1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez pozbawienie strony możliwości sporządzenia i tym samym wniesienia w pełni skutecznego środka odwoławczego z uwagi na to, iż wyrok nie zawiera parametrów technicznych anten objętych analizą, lakoniczne stwierdzenie, że inwestycja nie była zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko albowiem tak uznała Pani [...] sporządzając kwalifikację nie dla przedsięwzięcia, lecz dla jego pojedynczego elementu;
- 2. art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud.") w związku z art. 5 ust 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust 3 Konstytucji w powiązaniu z art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż stroną w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego są tylko i wyłącznie osoby, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a nie osoby, którym mogą one zostać wprowadzone i tym samym uznanie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą w postępowaniu;
- 3. § 2 ust 1 pkt 7 lit c oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie kwalifikacji dla faktycznej mocy EIRP anteny, która wynosi 11711,82 W, albowiem stanowi ona sumę całego systemu antenowego na danym sektorze, co ma ogromne znaczenie z uwagi na to, że energii (EIRP) nie da się rozdzielić;
- 4. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń organów oraz inwestora odnośnie kwalifikacji każdej anten z osobna, pomimo, że ich EIRP jest wspólna dla nich, czyli niedokonanie analizy wpływu przedsięwzięcia, lecz jego pojedynczego elementu;
- 5. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 817) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nic ma on zastosowania w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych.
W oparciu o wymienione wyżej zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie okazały się trafne wszystkie zgłoszone w niej zarzuty.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W obu zacytowanych przepisach pojawia się pojęcie "granic sprawy", które w sposób wiążący zakreślają sądowi administracyjnemu również granice wyrokowania.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., którą organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, ze względu na stwierdzenie, iż nie zaistniała podniesiona przez wnioskodawczynię przesłanka wznowieniowa, bowiem nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania. Również decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji uzasadniona przez organ została podzieleniem stanowiska PINB, co do braku u [...] przymiotu strony postępowania, którego dotyczył wniosek o wznowienie.
W przypadku rozpoznawania skargi na tego rodzaju decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu o charakterze formalnym, stwierdzająca, że podanie o wznowienie postępowania wniosła osoba nieuprawniona, bowiem nie będąca jego stroną. Jeżeli zaś przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja wydana wprawdzie w postępowaniu wznowieniowym, ale o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, ze względu na stwierdzenie, iż przesłanka wznowieniowa nie zaistniała, a nie decyzja ostateczna, której wniosek o wznowienie dotyczył.
Z powyższego wynika, że w takiej sytuacji procesowej nie jest dopuszczalne kontrolowanie przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, albowiem stanowiłoby to niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 P.p.s.a.
W tej sytuacji sąd administracyjny dokonałby bowiem w istocie kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej bez wyczerpania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji w sprawie "pierwotnej".
Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 3 i 5 oraz zarzutu w oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 4 w części w jakiej obejmuje on zarzucenie Sądowi I instancji zaakceptowania ustaleń organów odnośnie kwalifikacji każdej z anten z osobna dla dokonania analizy wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zarzutu oznaczonego nr 1, w zakresie w jakim zbyt jakoby lakonicznych twierdzeń Sądu, co do po do prawidłowości kwalifikacji przedsięwzięcia, jako nie zaliczającego się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Wskazane wyżej zarzuty nie dotyczą bowiem będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) zagadnienia, przysługiwania bądź braku po stronie [...] przymiotu strony postępowania naprawczego prowadzonego w sprawie budowli w postaci instalacji radiokomunikacyjnej na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...], w [...], lecz prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania naprawczego i zgodności tej decyzji z wskazanymi w zarzucie 3 i 5 skargi kasacyjnej przepisami prawa materialnego. Rozpoznając te zarzuty Naczelny Sąd administracyjny dokonałby zatem de facto kontroli decyzji umarzającej postępowanie naprawcze, a nie zaskarżonej decyzji odmawiającej jej uchylenia w wyniku wznowienia, ze względu na brak przymiotu strony u osoby o wznowienie wnioskującej.
Skuteczne okazały się natomiast pozostałe zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez autorkę skargi kasacyjnej na ich uzasadnienie.
Wskazać jednakże w tym miejscu należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8).
Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów kasacyjnych wskazać w pierwszym rzędzie trzeba, iż zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera rzetelnego wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji przyjął, że dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz sposób sprawdzania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), nie został przekroczony oraz że ustalenia te obejmują również teren działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...], do której tytuł prawny posiada skarżąca.
Za niewystarczające uznać bowiem należy ogólnikowe odwołanie się w tym zakresie do znajdującej się w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym dokumentacji technicznej bez wskazania na jakie konkretnie dokumenty (np. poprzez wskazanie, tytułu, daty wystawienia, numeracji kart akt itp.) Sąd się powołuje i w sytuacji, gdy w aktach sprawy administracyjnej brak jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego poziomu pól elektromagnetycznych generowanego przez sporną inwestycję, a przedłożona przez inwestora kwalifikacja przedmiotowych anten odnosi się wyłącznie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wskazuje jedynie, iż rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych w odległościach wskazanych w tym rozporządzeniu, a odpowiadających mocy poszczególnych anten.
Braki uzasadnienia wyroku Sądu I instancji są tym bardziej widoczne, iż Sąd omawia powyższy dokument i przedstawione w nim wnioski, a mimo to nie zauważa, iż brak w nim jakichkolwiek ustaleń co do poziomu pól elektromagnetycznych.
Treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zdaje się wręcz sugerować, iż w ślad za MWINB nie dostrzega on różnicy pomiędzy problematyką dotyczącą kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", (które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), od kryteriów badania rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.
Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy należy w tym miejscu w związku z tym wyjaśnić, iż parametr w postaci odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny nie ma zasadniczego znaczenia dla ustalania obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej według kryterium (rzeczywistej) gęstości mocy pola elektromagnetycznego, wyznaczonego w rozporządzeniu z 2003 r. Obrazuje on jedynie odległość od środka elektrycznego anten potencjalnych miejsc dostępnych dla ludzi na potrzeby kwalifikowania inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) i nie jest źródłem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (szerzej na ten temat zob. J. Szuma, Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2011, nr 1, s. 54).
Powyższe uchybienie procesowe Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem – jak zostanie to wykazane poniżej, ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości stanowiska organów, co do posiadania przez skarżącą kasacyjnie przymiotu strony.
Dalej wskazać należy, iż zasadne okazały się zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.
Zarzut ten wadliwie nie został wprawdzie powiązany z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co nie uniemożliwia jednak jego merytorycznego rozpoznania.
Naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów polegało na błędnym zaakceptowaniu poczynionych przez organy ustaleń, jakoby znajdująca się w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy dokumentacja techniczna wskazywała, że dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz sposób sprawdzania tych poziomów nie został przekroczony, w tym również na teren działki, do której tytuł prawny posiada Skarżąca kasacyjnie.
Jak wskazano już bowiem powyżej w aktach sprawy administracyjnej brak jakiegokolwiek dokumentu, który pozwoliłby na czynienie tego rodzaju jednoznacznych, a istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, czego jednakże orzekający w sprawie Sąd I instancji nie zauważył, przez co zaaprobował naruszenie przez organy wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz wynikającego z art. 77 § 1 K.p.a., a obciążającego organy administracji obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Oczywistym jawi się, iż powyższe regulacje narusza oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym nie zawierającym jakichkolwiek informacji co do poziomu pól elektromagnetycznych generowanych przez sporny obiekt budowlany, a mimo to przyjęcie, iż dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych nie został przekroczony. Powyższe, w połączeniu z nieprawdziwym przedstawieniem w uzasadnieniu decyzji MWINB zakresu informacji objętych przedłożoną przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia, naruszało także wynikającą z art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
Między innymi od prawidłowego ustalenia faktycznego i ustalenia, czy jakie poziomy pól elektromagnetycznych emituje przedmiotowa instalacja, jak rozkładają się one w przestrzeni oraz czy nie przekraczają dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych zależeć będzie bowiem kwestia czy Skarżącej kasacyjnie przysługuje status strony postępowania.
Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w związku z art. 5 ust 1 pkt 9 Pr. bud. z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust 3 Konstytucji wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż naruszenie art. 3 pkt 20 Pr. bud. polegało na błędnym zaaprobowaniu przez Sąd I instancji odwołania się do tegoż przepisu przy ocenie posiadania przez Skarżącą przymiotu strony w postępowaniu naprawczym. Zauważyć zaś trzeba, iż przepis ten zawiera definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu - jako terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, do której to definicji odwołuję się art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowiący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Regulacja zawarta w art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 K.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), jednak nie powoduje to całkowitego wyłączenia jego stosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wzajemna relacja pomiędzy obiema regulacjami jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Skoro zaś przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi lex specialis i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę oraz w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących udzielonego pozwolenia na budowę, to a contrario stwierdzić należy, iż nie ma zastosowania w sprawach samowoli budowlanej, nawet jeżeli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania (art. 48-49 Pr. bud.) oraz w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 Pr. bud.). W tych postępowaniach kwestię posiadania przymiotu strony ocenia się bowiem na zasadach ogólnych i w oparciu o regulację art. 28 K.p.a.
Co za tym idzie brak było podstaw do odwoływania się do regulacji art. 3 pkt 20 Pr. bud. tak w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w sprawie wzniesienia budowli w postaci instalacji radiokomunikacyjnej na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...], w m. [...], jak i w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji ostatecznej kończącej postępowanie naprawcze.
Nie okazał się natomiast zasadny zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud., albowiem Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, lecz prawidłowo odwoływał się w swoich rozważaniach do art. 28 K.p.a., błędnie jedynie utożsamiając istnienie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie ze spełnieniem przesłanki wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tego terenu.
Z powyższych rozważań wynika, iż zasadnicze znaczenie dla oceny czy [...] przysługiwała przymiot strony w postępowaniu naprawczym o wznowienie którego wniosła będzie miała ocena, czy postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Dla oceny tej nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na inne nieruchomości, w tym nieruchomość Skarżącej kasacyjnie.
Pamiętać przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny "w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (...)". Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi, że "budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych".
Mając na względzie powyższe regulacje stwierdzić należy, że jeżeli inwestor zrealizował budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, a strefy tych pól wykraczać będą – choćby w przestrzeni ponad działkami sąsiednimi - poza granicę działki inwestora, to właściciele tych działek sąsiednich doznają "ograniczenia w zagospodarowaniu [własnego] terenu". Nie będą oni bowiem mogli, zgodnie z powołanym wyżej § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zrealizować na tym terenie budynków, jeżeli te miałyby być wzniesione w obszarach stref, w których występuje pole elektromagnetyczne o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2. W takiej sytuacji niewątpliwie przysługiwać im będzie przymiot stron postępowania.
Ustanowienie przez ministra właściwego do spraw środowiska, działającego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, w szczególności obowiązek ustalenia zróżnicowanych poziomów pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, oraz miejsc dostępnych dla ludności rodzi po stronie organów administracji, w tym nadzoru budowlanego obowiązek sprawdzania, czy odpowiednie poziomy pól elektromagnetycznych zostały zachowane. Korelatem tego obowiązku występującego po stronie organów jest uprawnienie po stronie osób, które mają tytuł prawny do nieruchomości położonych w miejscach, w których takie pola mogą bądź będą mogły występować, do żądania, aby organy administracji dokonały sprawdzenia, czy odpowiednie poziomy pól elektromagnetycznych zostały zachowane.
Właściwe organy potwierdziły zresztą, że uznają obowiązek stosowania powołanego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, bowiem powoływały się na ustalenia co do nie występowania na wskazanym obszarze ponadnormatywnych wielkości pól elektromagnetycznych, jednakże jednocześnie tego nie obowiązku nie wykonały w sposób odpowiadający przepisom K.p.a.
Pamiętać także należy, iż niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze jest stroną w postępowaniu naprawczym dotyczącym inwestycji mogącej mieć potencjalnie szkodliwy wpływ na otoczenie.
W realiach kontrolowanej sprawy powyższe oznacza, iż interes prawny w przedmiotowym postępowaniu naprawczym wynikał będzie właśnie z faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości położnej w pobliżu zrealizowanej instalacji emitującej promieniowanie elektromagnetyczne i co za tym idzie uprawnienia do zwrócenia się do właściwych organów z wnioskiem o zweryfikowanie, czy instalacja ta nie pogarsza możliwości tak korzystania, jak i zagospodarowania ich nieruchomości.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego i co za tym idzie posiadania przymiotu strony nie może być wykładane w sposób, który w praktyce stanowić będzie barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej i tylko w oparciu o twierdzenia inwestora. Podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., powinny mieć bowiem możliwość sprawdzenia tego stanowiska inwestora poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony.
Podsumowując stwierdzić należy, iż uchybienia jakich dopuścił się Sąd I instancji polegały zarówno na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., jak i na zaakceptowaniu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego przez orzekające w sprawie organy administracji.
Wobec stwierdzenia, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę [...].
Orzekając na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. oraz decyzję organu I instancji. Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego zastosuje się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.) w tym w szczególności ustali, czy zrealizowana instalacja nie przekracza dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, a jeśli tak to jaki jest zasięg pól poziomy te przekraczających. Przedłożona przez Spółkę analiza techniczna zawiera bowiem jedynie wskazania wielkości pól magnetycznych dla poszczególnych anten oraz ogólny wniosek końcowy, że przedmiotowa instalacja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ani też przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku pozytywnego zweryfikowania posiadania przymiotu strony postępowania naprawczego przez [...] organ we wznowionym postępowaniu zweryfikuje prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2015 r., w tym w szczególności prawidłowość oceny, czy przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej oraz opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. uwzględniając okoliczność, iż skarga kasacyjna nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, lecz osobiście przez [...] posiadającą cenzus zawodowy o jakim mowa w art. 175 § 1 P.p.s.a.