Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 3293/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 478/19, po rozpoznaniu skargi R. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną do celu sportowego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji;

1. 2) zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz R. W. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 26 lutego 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], w związku z uzyskaniem informacji o prowadzeniu przez Wydział Kryminalny KP [...] pod nadzorem Prokuratury Rejonowej [...] śledztwa w sprawie kierowania przez skarżącego gróźb karalnych przeciwko S. N. (z użyciem broni palnej), zobowiązał R. W.(posiadającego pozwolenie na posiadanie siedmiu egzemplarzy broni palnej do celów sportowych - decyzja KWP w [...] z dnia [...] listopada 2015 r.), na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1839) - zwanej dalej ustawą, do niezwłocznego poddania się badaniom - lekarskiemu i psychologicznemu - potwierdzających zdolność do dysponowania bronią palną i przedstawienia wydanych orzeczeń.

R. W. realizując to zobowiązanie przedłożył organowi: orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. wydane przez upoważnionego psychologa J. P., z którego wynika, że nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy (nie wykazuje istotnych zaburzeń funkcjonowania psychologicznego) oraz orzeczenie lekarskie nr [...] (z tego samego dnia) podpisane przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich Z. O., potwierdzające, że R. W. nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł odwołania od tych orzeczeń.

Lekarz psycholog M. J. badająca skarżącego w trybie odwołania (art. 15h ustawy) w orzeczeniu psychologicznym nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. stwierdziła, że R. W. nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy. Lekarz uprawniony do badań lekarskich osób posiadających pozwolenie na broń R. T. badająca skarżącego w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...], w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. stwierdziła natomiast, że skarżący należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy.

W dniu 21 maja 2018 r. R. T., poinformowała KWP w [...], że w związku "ze zmianą w stanie zdrowia" R. W. "anulowano" orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. i że wystawiła kolejne (drugie) orzeczenie lekarskie (nr [...]), w którym stwierdziła, że na podstawie badania R. W. przeprowadzonego zgodnie z art. 15a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 15f ust. 1 ustawy o broni i amunicji, brak jest przeciwskazań zdrowotnych, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy do dysponowania przez niego bronią.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną do celów sportowych.

W piśmie z dnia 20 czerwca 2018 r. skarżący poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], że złożył do Zarządu Województwa [...] skargę dotyczącą przeprowadzonego w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] badania i wydanego orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. R. W. podniósł, że "pani pielęgniarka nie potrafiła (mu) wytłumaczyć", na czym polega badanie perymetrii wzroku, "wprowadziła (...) w błąd co do sposobu i przebiegu samego badania", co doprowadziło do tego, że uzyskany wynik został "zafałszowany". Skarżący wyjaśnił, że po uzyskaniu na własną rękę informacji o przebiegu tego badania (konieczności współpracy z badającym), udał się ponownie do Wojewódzkiego Centrum Medycyny Pracy na kolejne badanie, które potwierdziło, że ma bardzo dobry wzrok.

Wojewoda [...] w dniu 3 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 15i ust. 1 ustawy, przeprowadził w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] kontrolę prawidłowości wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanych orzeczeń lekarskich nr [...] i nr [...]. Z protokołu kontroli wynika, że zarówno pierwsze orzeczenie (nr [...]) jak i drugie (nr [...]) zostały wystawione prawidłowo, w oparciu o wyniki perymetrii. "Poprawa wyniku badania świadczy o niedokładnie wykonanym badaniu przez wnioskującego podczas pierwszego podejścia. Poprawa wyniku może świadczyć o poprawie koncentracji i skupieniu uwagi tylko na badaniu i lepszym zrozumieniu wskazówek przez wnioskującego.

Nie można tu mówić o błędzie pracowników [...]CMP, gdyż podczas kontroli w dniu 3 sierpnia 2018 r. nie stwierdzono nieprawidłowości. Podsumowując powyższe dane, w związku z prawidłowym wynikiem perymetrii wzroku (badanie pola widzenia) z dnia [...] maja 2018 r. należy uznać, że R. W. nie jest osobą wymienioną w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji i może dysponować bronią (...)".

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy o broni i amunicji, cofnął skarżącemu pozwolenie na broń palną do celów sportowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że zgodnie z art. 15h ust. 7 ustawy, orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne. W rozpatrywanej sprawie takim ostatecznym orzeczeniem lekarskim jest "negatywne" orzeczenie z dnia [...] maja 2018 r. (orzeczenie z dnia [...] maja 2018 r. zostało wystawione "po zakończeniu procedury odwoławczej"). Organ I instancji dodał, że kontrola przeprowadzona przez Wojewodę w [...]CMP w [...] "nie wykazała nieprawidłowości", co oznacza, że nie ma podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2018 r. Ze spornego badania wynika, że skarżący należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy, co zobowiązuje właściwy organ Policji do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. W., zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4, art. 15h ust. 7 ustawy oraz art. 7, art. 7a § 1, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.").

Komendant Główny Policji powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z przepisu art. 15 ust. 7 ustawy wynika jednoznacznie, że orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne. W rozpatrywanej sprawie takim ostatecznym orzeczeniem lekarskim jest orzeczenie nr [...]. Organ II instancji podzielił w całości stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji, że "późniejsze" orzeczenie (nr [...]), z którego wynika, że R. W. może dysponować bronią palną do celów sportowych zostało wydane po zakończeniu procedury odwoławczej (i na koszt badanego, a nie odwołującego się organu - art. 15h ust.

6) i w związku z tym, nie może być uwzględnione w niniejszej sprawie. To kolejne badanie trzeba uznać za badanie "nowe", a orzeczenie, wydane po jego przeprowadzeniu za orzeczenie w trybie pierwszoinstancyjnym. Komendant Główny Policji dodał, że zarówno przepisy ustawy o broni i amunicji, jak i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób występujących o wydanie pozwolenia na broń lub zgłaszających do rejestru broń pneumatyczną oraz posiadających pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną (Dz.U. z 2015 r. poz. 2210) nie przewidują możliwości zmiany lub anulowania wydanego orzeczenia przez lekarza np. ze względu na zmianę stanu zdrowia. Takiej możliwości nie dopuszcza również k.p.a., gdyż jego przepisy nie mają zastosowania w sprawach dotyczących wydawania orzeczeń lekarskich i psychologicznych. Organ II instancji podkreślił, że lekarz przeprowadzający z upoważnienia Wojewody kontrolę w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] w protokole pokontrolnym nie stwierdziła nieprawidłowości w badaniu skarżącego w dniu [...] maja 2018 r., uznała natomiast, że "poprawa wyniku badania perymetrii wzroku świadczy o poprawie koncentracji i skupieniu uwagi tylko na badaniu i lepszym zrozumieniu wskazówek przez wnioskującego". Komendant Główny Policji stwierdził, że organy policji nie mają prawa wglądu do dokumentacji z badań i nie są uprawnione do oceny przyczyn dla których lekarz lub psycholog orzekł o braku zdolności do dysponowania przez badanego bronią. Z tego powodu nie jest istotne dlaczego wynik badania perymetrii wzorku z dnia [...] maja 2018 r. jest "całkowicie odmienny" od wyniku badania przeprowadzonego w dniu [...] maja 2018 r., tzn. czy miało na to wpływ niezrozumienie zasad badania przez skarżącego czy niewłaściwe wyjaśnienie tych kwestii przez personel przeprowadzający badanie, czy też czasowe odchylenia w stanie zdrowia.

Skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R.W., zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., przez wydanie decyzji stojącej w jawnej sprzeczności ze stanem faktycznym, pominięcie słusznego interesu obywatela oraz nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej obydwu badań (w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej oraz [...] Centrum Medycyny Pracy) na okoliczność, że badanie perymetrii wzroku było wykonywanie po raz pierwszy dopiero w ramach badań wykonywanych w trybie odwołania i w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej takie badanie nie było wykonywane;
2. 2) art. 7a § 1 k.p.a., przez rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych w zakresie kwalifikacji orzeczenia [...] Centrum Medycyny Pracy nr [...] jako ostatecznego w rozumieniu art. 15h ust. 7 ustawy na niekorzyść strony bez jakichkolwiek ku temu przesłanek określonych w art. 7a § 1 in fine oraz art. 7a § 2 k.p.a.;
3. 3) art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw wydania decyzji, w szczególności niepodania podstawy prawnej wykluczającej uprawnienie jednostki wykonującej badania - [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] - do weryfikacji własnych zaświadczeń oraz braku przedstawienia wystarczającego uzasadnienia dlaczego organ wydając decyzję oparł się na zaświadczeniu nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., tj. uzasadnienia dlaczego organ uznał to zaświadczenie lekarskie za ostateczne w rozumieniu art. 15h ust. 7 ustawy;
4. 4) art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy, przez rażące naruszenie prawa materialnego i wydanie decyzji zgodnie z którą odwołujący na dzień wydania decyzji należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt. 2 i 4 ustawy, gdy tymczasem odwołujący nie należy do osób wymienionych w tym przepisie, co wynika z zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 15h ust. 7 ustawy;
5. 5) art. 15h ust. 7 ustawy, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaświadczenie lekarskie nr [...] wydane przez [...] Centrum Medycyny Pracy jest ostatecznego w rozumieniu tego przepisu, gdy tymczasem zaświadczenie nr [...] również zostało wydane w trybie odwołania i jako ostateczne przedstawione Wojewódzkiemu Komendantowi Policji.

Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści pisma oraz dokumentacji przebiegu badań przeprowadzonych przez Wojskową Specjalistyczną Przychodnię Lekarską SP ZOZ w [...], na podstawie których wydano orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz badań przeprowadzonych w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...], na podstawie których wydano orzeczenia lekarskie nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. i [...] z dnia [...] maja 2018 r. na okoliczność, że badanie perymetrii wzroku zostało wykonane po raz pierwszy przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...], dopiero na skutek odwołania złożonego przez WKP oraz że odwołujący nie był poddany badaniu perymetrii wzroku przez Wojskową Specjalistyczną Przychodnię Lekarską i SP ZOZ w [...].

Skarżący zwrócił się także z wnioskiem o rozważenie złożenia przez Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji, pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy art. 15h ust. 7 ustawy stanowiący, że "orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne", w zakresie, w jakim wyłącza możliwość autokorekty, przez jednostkę wydającą zaświadczenie lekarskie lub psychologiczne w trybie odwołania, wydanego zaświadczenia do czasu ostatecznego załatwienia sprawy oraz obliguje organ do wydania decyzji, która w momencie jej wydania, opiera się w całości na nierzeczywistym stanie faktycznym - za pełną świadomością organu, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, wskazał, że nie budzi wątpliwości, że orzeczenia lekarskie nie podlegają dalszej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego przed organami Policji. Zauważył, że w rozpatrywanej sprawie istotne jest jednak to, że na wniosek skarżącego Wojewoda w dniu 3 sierpnia 2018 r. przeprowadził w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] kontrolę wykonywania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych oraz wydanych orzeczeń lekarskich nr [...] i nr [...] dotyczących stanu zdrowia skarżącego (art. 15i ustawy). Z protokołu z kontroli z dnia 4 sierpnia 2018 r. wynika, że orzeczenie nr [...], jak i orzeczenie nr [...] zostały wystawione prawidłowo (nie stwierdzono nieprawidłowości). Prawidłowy wynik drugiego badania może świadczyć o poprawie koncentracji badanego i lepszym zrozumieniu wskazówek co do przebiegu badania. W protokole stwierdzono ponadto, że w związku z prawidłowym wynikiem perymetrii wzroku (z dnia [...] maja 2018 r.), należy uznać, że R.W. nie jest osobą wymienioną w art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy i może dysponować bronią. To stanowisko powtórzył Wojewoda [...] w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. wraz z którym przesłał organowi protokół kontroli.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zapatrywanie organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że orzeczenie nr [...] jest orzeczeniem ostatecznym, zaś orzeczenie nr [...] zostało wydane "poza trybem odwoławczym" i w związku z tym nie może być uwzględnione w postępowaniu dotyczącym cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń, nie jest prawidłowe. Ostateczność orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie postępowania odwoławczego należy rozumieć, jako niedopuszczalność dalszego jego kwestionowania w postępowaniu odwoławczym (niedopuszczalność kolejnego zaskarżenia). Ta ostateczność nie oznacza jednak niewzruszalności zawartych w nim ustaleń.

Po pierwsze dlatego, że zaświadczenie lekarskie jest jedynie oświadczeniem wiedzy, a nie oświadczeniem woli. Nie można mu zatem przypisać skutków ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Po drugie zaś, ustawa przyznaje wojewodzie kompetencje kontrolne w zakresie wydawania orzeczeń lekarskich i psychologicznych (art. 15i ust. 1 ustawy). Nie obejmują one możliwości podważania tych orzeczeń lekarskich i psychologicznych. Niemniej jednak wojewoda na podstawie ustaleń kontroli może przedstawić odpowiednio lekarzowi upoważnionemu lub psychologowi upoważnionemu, których czynności były przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - również kierownikowi tego podmiotu, w wystąpieniu pokontrolnym, zalecenia pokontrolne nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i określa termin ich wykonania.

Sąd Wojewódzki podniósł, że niewątpliwie charakter takich zaleceń pokontrolnych mają stwierdzenia Wojewody zawarte w protokole pokontrolnym, że "poprawa wyniku badania świadczy o niedokładnie wykonanym badaniu przez wnioskującego podczas pierwszego podejścia. Poprawa wyniku może świadczyć o poprawie koncentracji i skupieniu uwagi tylko na badaniu i lepszym zrozumieniu wskazówek przez wnioskującego. Podsumowując powyższe dane, w związku z prawidłowym wynikiem perymetrii wzroku z dnia [...] maja 2018 r. należy uznać, że R. W. nie jest osobą wymienioną w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji i może dysponować bronią (...)". Te zalecenia należy uznać za wiążące dla organu wydającego zaskarżoną decyzję, wymagające uwzględnienia, co prowadzi do wniosku, że organ administracyjny zobowiązany m. in. do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze ważny interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w okolicznościach tej sprawy nie powinien poprzestać na orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. powołując się na jego ostateczność.

Takie orzeczenie stanowi podstawę ustaleń faktycznych w sprawie i jako oświadczenie wiedzy podlega ocenie według kryterium prawdy i fałszu, a nie jest wiążące wyłącznie ze względu na jego ostateczność. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie może "lekceważyć" tego zalecenia Wojewody i lakonicznie stwierdzać, że to "nowe" orzeczenie lekarskie zostało wydane "poza trybem odwoławczym". Takie stanowisko organu byłoby uprawnione wówczas, gdyby nie przeprowadzono kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że badanie perymetrii wzroku było wykonywanie po raz pierwszy dopiero na etapie odwołania (w [...]CMP w [...]) i ta okoliczność stanowi dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki nie znalazł podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o treści zaproponowanej przez skarżącego, gdyż pytanie zostało oparte na tezie o niedopuszczalności autokorekty czy zmiany orzeczenia lekarskiego, której Sąd nie podziela.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący organ zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15h ust. 7 ustawy w zw. z ust. 2 Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób występujących o wydanie pozwolenia na broń lub zgłaszających do rejestru broń pneumatyczną oraz posiadających pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną (Dz.U. z 2019 r. poz. 1562), przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów, poprzez odmówienie waloru ostateczności orzeczeniu lekarskiemu nr [...] w sytuacji, gdy kontrola tegoż orzeczenia przeprowadzona przez Wojewodę [...] w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] nie wykazała nieprawidłowości przy wykonaniu i wystawieniu tegoż orzeczenia, o czym świadczą ustalenia dokonane w protokole z dnia 4 sierpnia 2018 r. oraz w piśmie Wojewody [...] z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...];
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15h ust. 7 ustawy, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 15h ust. 7, poprzez uznanie, że wystawione prawidłowo ostateczne orzeczenie lekarskie nr [...] może podlegać korekcie w sytuacji, gdy kontrola przeprowadzona przez Wojewodę [...] w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] nie wykazała nieprawidłowości przy wystawieniu tegoż orzeczenia;
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15h ust. 7 ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że orzeczenie lekarskie nr [...] wydane poza ustawowym trybem odwoławczym tj. na wniosek i na koszt skarżącego pozostaje w przedmiotowej sprawie orzeczeniem ostatecznym, zgodnie z którym skarżący nie jest osobą wymienioną w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy i w konsekwencji może dysponować bronią, pomimo istnienia ważnego i wydanego w trybie ustawowym ostatecznego orzeczenia lekarskiego nr [...], z którego to orzeczenia wynika, iż skarżący nie może dysponować bronią tj. należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy;
4. 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15j ust. 7 oraz art. 15j ust. 5 ustawy, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że w wyniku protokołu kontroli oraz zawartych w tym protokole zaleceń pokontrolnych Wojewoda może podważyć ostateczne orzeczenie lekarskie nr [...], dokonać oceny stanu zdrowia skarżącego w przedmiocie dysponowania bronią i uznać, że skarżący nie jest osobą wymienioną w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy i w konsekwencji może dysponować bronią;
5. 5) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15i ust. 1 ustawy, przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że Wojewoda posiada kompetencje w zakresie podważenia ostatecznego orzeczenia lekarskiego nr [...], dokonania oceny stanu zdrowia skarżącego w przedmiocie dysponowania bronią i uznania, że skarżący nie jest osobą wymienioną w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy i może tym samym dysponować bronią;
6. 6) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15f ust. 1 ustawy, przez niezastosowanie tego przepisu i nie uznanie przez Sąd, że badanie skarżącego z dnia [...] maja 2018 r., w wyniku którego zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...], jest badaniem nowym, wydanym w trybie pierwszoinstancyjnym, które to badanie nie może spowodować anulowania ostatecznego orzeczenia lekarskiego nr [...];
7. 7) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik niniejszej sprawy, poprzez uznanie, że Wojewoda może podważyć wartość merytoryczną wydanego przez upoważnionego lekarza ostatecznego orzeczenia lekarskiego nr [...] i jako organ administracyjny orzec we wnioskach pokontrolnych o zdolności psychofizycznej skarżącego do dysponowania bronią palną;
8. 8) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organy Policji postąpiły nieprawidłowo i nie uwzględniły w postępowaniu dotyczącym cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń orzeczenia lekarskiego nr [...], podczas gdy orzeczenie to nie zostało wydane w ustawowym trybie odwoławczym, zaś przy wydaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego nr [...] nie stwierdzono nieprawidłowości.

R. W. w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2020 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 15a ust. 2 ustawy, badanie lekarskie osoby ubiegającej się o wydanie pozwolenia na broń obejmuje ogólną ocenę stanu zdrowia, ze szczególnym uwzględnieniem układu nerwowego, stanu psychicznego, stanu narządu wzroku, słuchu i równowagi oraz sprawności układu ruchu. Lekarz przeprowadzający to badanie kieruje osobę ubiegającą się na badania psychiatryczne i okulistyczne, a jeżeli uzna to za niezbędne - na inne badania specjalistyczne lub pomocnicze. Zgodnie z art. 15f ust. 1 ustawy, lekarz upoważniony wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników badań, o których mowa w art. 15a ust.

2. W myśl art. 15h ust. 1 ustawy, od orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego przysługuje odwołanie wnoszone na piśmie. Odwołanie przysługuje osobie ubiegającej się o wydanie pozwolenia na broń oraz komendantowi wojewódzkiemu Policji właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby (ust. 2). Orzeczenia lekarskie i psychologiczne wydane w oparciu o przepisy ustawy stanowią podstawę do wydania przez właściwy organ Policji decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na broń albo cofnięcia pozwolenia na broń. Zgodnie z art. 15h ust. 7 ustawy o broni i amunicji, orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne. Analiza przepisów ustawy o broni i amunicji wskazuje, że dokonywanie oceny stanu zdrowia fizycznego i psychicznego osób ubiegających się o pozwolenie na broń zostało przekazane wyłącznie upoważnionym do tego lekarzom i psychologom. Zakres i sposób przeprowadzania badań poprzedzających wydanie stosownego orzeczenia został ściśle określony w przepisach tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że z przepisów ustawy wynika także, że jedynym prawnie dopuszczalnym dowodem, który może stanowić podstawę oceny stanu zdrowia przyszłego lub aktualnego posiadacza pozwolenia na broń jest orzeczenie lekarskie wydane w trybie określonym ustawie. Tryb ten, jak wyżej powiedziano, przewiduje możliwość kwestionowania wydanego orzeczenia jedynie poprzez złożenie odwołania uregulowanego w art. 15h ustawy. Dopuszczalność odwołania, tryb wyłaniania osób uprawnionych do wykonywania badań lekarskich (art. 15b ustawy) oraz system kontroli sprawowany przez wojewodę (art. 15i i art. 15j ustawy o broni i amunicji) są gwarancją rzetelności przeprowadzanych badań i wydawanych orzeczeń. Ustawa o broni i amunicji wprowadza zatem zamknięty katalog środków dowodowych mogących służyć ocenie okoliczności faktycznej w postaci stanu zdrowia osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń lub posiadającej takie pozwolenie. W ocenie NSA tego rodzaju ograniczenie jest proporcjonalne do zagrożeń, jakie mogą wynikać z posiadania broni przez osobę, której stan zdrowia na to nie pozwala (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020r. sygn. akt II OSK 839/18). Jednakże tego rodzaju ograniczenie nie oznacza, że orzeczenie lekarskie wydane w postępowaniu odwoławczym w żadnej sytuacji nie może być zmienione przez podmiot upoważniony do jego wydania. Przewidziany w ustawie tryb odwoławczy, dotyczący czynności specjalistycznych, jakimi są niewątpliwie badania lekarskie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy Policji w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie pozwolenia na broń, czy cofnięcie takiego pozwolenia. Rację ma Sąd I instancji, że orzeczenie lekarskie jest jedynie oświadczeniem wiedzy, a nie oświadczeniem woli. Nie można mu zatem przypisać skutków ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jeżeli zatem w sprawie o wydanie albo cofnięcia pozwolenia na broń uprawniony lekarz w ostatecznym orzeczeniu stwierdził brak zdolności konkretnego podmiotu do dysponowania bronią a następnie na podstawie ponownego badania uznał, że pierwotne orzeczenie było wadliwe, to nie ma przeszkód prawnych do tego by orzeczenie pierwotne zostało anulowane i wydane nowe orzeczenie. Orzeczenie o stanie zdrowia można porównać do diagnozy medycznej opartej na podstawie wcześniejszych badań. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku powtórzenia badania i uzyskania odmiennego wyniku, powinna nastąpić zmiana diagnozy. Odpowiedzialność za postawioną diagnozę (orzeczenie o stanie zdrowia) ponosi wyłącznie lekarz badający pacjenta (osobę badaną w trybie ustawy o broni i amunicji). Tryb przewidziany w art. 15i ust. 1 ustawy, upoważniający wojewodę do przeprowadzenia kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych, oprócz tego, że stanowi gwarancję rzetelnego przeprowadzenia badań i wydawanych orzeczeń, stwarza także prawną możliwość podważenia wyników wadliwie przeprowadzonych badań i wydanych orzeczeń o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o pozwolenie na posiadanie broni ewentualnie osoby posiadającej już takie pozwolenie. Oczywistą jest rzeczą, że wynik kontroli przeprowadzonej przez właściwego wojewodę nie anuluje orzeczenia lekarskiego, czy wyniku badania, będącego podstawą jego wydania. W art. 15j ustawy uregulowano bowiem tryb działań pokontrolnych. Nie mniej jednak, gdy w następstwie kontroli ustalono by, że w toku przeprowadzonego badania doszło do uchybień mogących mieć wpływ na wynik badania, to okoliczność ta może stanowić podstawę do przeprowadzenia ponownego badania przez lekarza, który je wykonywał, jak również wynik kontroli może potwierdzać zasadność przeprowadzenia przez uprawnionych lekarzy ponownych badań i wydanego na ich podstawie odmiennego od pierwotnego orzeczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że R. W., któremu po raz pierwszy przeprowadzono badanie perymetrii wzroku w postępowaniu odwoławczym, zakwestionował wynik tego badania podnosząc, że nie zrozumiał dokładnie, jak ma postępować w toku badania, co doprowadziło do ustalenia wadliwego wyniku a w konsekwencji wydania negatywnego orzeczenia, pomimo że orzeczenie w I instancji było dla niego pozytywne. W następstwie złożonej przez niego skargi na sposób przeprowadzenia badania, która wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 13 lipca 2018r., organ ten przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdził, że "poprawa wyniku badania świadczy o niedokładnie wykonanym badaniu przez wnioskującego podczas pierwszego podejścia. Poprawa wyniku może świadczyć o poprawie koncentracji i skupieniu uwagi tylko na badaniu i lepszym zrozumieniu wskazówek przez wnioskującego", co potwierdziło zarzuty składającego skargę. Oczywiście dalsze stwierdzenia Wojewody, że " R. W. nie jest osobą wymienioną w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji i może dysponować bronią", wykraczały poza granice przyznanych mu uprawnień kontrolnych. Nie mniej jednak, przeprowadzona kontrola potwierdziła, że zasadne było przeprowadzenie ponownego badania perymetrii wzroku a pozytywny jego wynik usprawiedliwiał wydanie nowego orzeczenia lekarskiego (nr: [...]) i anulowanie orzeczenia z dnia [...] maja 2018r., nr [...].

Uwzględniając powyższe rozważania, uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 15h ust.7, ustawy o broni i amunicji są niezasadne. Orzeczenie nr [...], wydane w szczególnym postępowaniu odwoławczym uregulowanym w ustawie o broni i amunicji, nie ma przymiotu ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Szczególny charakter orzeczeń o stanie zdrowia, które jak słusznie zauważył to Sąd I instancji są oświadczeniami wiedzy powoduje, że mogą być one w szczególnych sytuacjach (uzyskanie nowych, odmiennych wyników badań) zmieniane przez uprawniony podmiot. Odmienne stanowisko reprezentowane w skardze kasacyjnej, prowadziłoby do niepożądanych skutków, w postaci ponownego przeprowadzania procedur medycznych od początku, w sytuacji, gdy orzeczenie o stanie zdrowia było wyłącznie następstwem jednego, wadliwie przeprowadzonego badania.

Tym samym należy uznać, że Sąd I instancji wymienionego art. 15h ust. 7 ustawy nie naruszył, bowiem zasadnie uznał, że ostateczne orzeczenie nr [...] w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogło być zmienione (anulowane) przez wydanie nowego orzeczenia nr [...], które jest także orzeczeniem ostatecznym, w rozumieniu powołanego przepisu ustawy, wydanym w tym samym postępowaniu odwoławczym. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 15j ust. 7 i 5 oraz art. 15i ust. 1 ustawy. Jak wyżej powiedziano, wnioski wypływające z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę nie mogą anulować wyników badań, czy też orzeczeń wydanych przez uprawnionych lekarzy. Mogą jednak stanowić impuls dla lekarza przeprowadzającego badanie czy wydającego orzeczenie do powtórzenia badania a następnie dokonania weryfikacji orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie powtórzenie badania perymetrii wzroku i wydanie nowego orzeczenia nastąpiło przed przeprowadzeniem kontroli przez lekarzy upoważnionych przez Wojewodę [...], jak należy mniemać z inicjatywy R. W. Przeprowadzone badanie perymetrii wzroku wykazało, że R. W. nie ma wady uniemożliwiającej mu posiadanie i korzystanie z broni.

Kontrola przeprowadzona przez Wojewodę, potwierdziła wyłącznie, że przeprowadzone ponownie badanie było wykonane prawidłowo przy właściwym współdziałaniu osoby badanej, co doprowadziło do uzyskaniu odmiennego wyniku niż w badaniu poprzednim, stanowiącym podstawę do wydania orzeczenia nr [...]. W konsekwencji zasadna była korekta wskazanego wyżej orzeczenia przez wydanie nowego, oznaczonego nr [...]. Jak wyżej powiedziano Wojewoda nie jest uprawiony w wyniku dokonanych czynności kontrolnych do oceny stanu zdrowia osoby badanej i poprzez stwierdzenie "należy uznać, że R. W. nie jest osobą wymienioną w art. 15 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji i może dysponować bronią) wykroczył poza przysługujące mu kompetencje. Okoliczność powyższa nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem ocena stanu zdrowia wynikała z orzeczenia nr [...], wydanego przez uprawnionego lekarza, które to orzeczenie mogło wyłącznie stanowić dowód w sprawie prowadzonej przez organy Policji.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 15f ust. 1 ustawy. Jak wyżej powiedziano, przeprowadzenie ponownego badania perymetrii wzroku R. W., było dopuszczalne w ramach postępowania odwoławczego, także po wydaniu orzeczenia o stanie zdrowia i nie może ono być traktowane jako nowe badanie przeprowadzane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przeprowadzone było ono przez lekarza orzekającego w postępowaniu odwoławczym, które jak wyżej wykazano ma szczególny charakter i nie należy go utożsamiać z postępowaniem odwoławczym uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego.

Z przytoczonych wyżej powodów za niezasadne należy także uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art.

80. k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zakwestionował, odwołanie się przez organy orzekające w sprawie do orzeczenia nr [...] i nieuwzględnienie orzeczenia [...]. Fakt, że przy wydaniu orzeczenia nr [...] nie stwierdzono nieprawidłowości w działaniu osoby prowadzącej badanie, nie oznacza, że wynik badania był miarodajny. Przyczyną wadliwego wyniku, było niewłaściwe postępowanie osoby badanej, która twierdziła, że niezrozumiała udzielonych jej wskazań, jak ma się zachowywać. Ponieważ ponownie przeprowadzone badanie dało wynik pozytywny, należy uznać, że w odstępstwie kilku dni nie nastąpiła istotna poprawa pola widzenia osoby badanej, lecz w pierwszym badaniu osoba ta nie postąpiła zgodnie z udzielonymi jej wskazówkami, co do sposobu zachowania się w trakcie badania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. orzeczono także o sprostowaniu oczywistej omyłki w sentencji zaskarżonego wyroku, w zakresie oznaczenia przedmiotu sprawy.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).