Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 1166/14 oddalił skargę M. F. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla W. F. w wysokości [...] zł i M. F. w wysokości [...] zł, wobec wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położonej w K. przy ul. [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...].
M. F. i K. F. od decyzji tej złożyli odwołanie, w którym podnieśli, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że działka nr [...] jeszcze przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego nie była użytkowana jako grunt rolny, lecz wykorzystywana była wyłącznie jako działka budowlana. Przy określaniu różnicy wartości działki z okresu przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego należało uwzględnić faktyczny sposób wykorzystywania działki. Odwołujący wskazali także, że jej "podział" na dwie części (budowlaną i rolniczą), dokonany przez biegłą wyceniającą wartość działki, nie jest uzasadniony ani stanem prawnym nieruchomości, ani stanem faktycznym. W rzeczywistości cała działka nr [...] była (i jest) użytkowana na cele mieszkaniowe.
Zdaniem skarżących, nieuzasadnione jest również obciążanie ich opłatą za powierzchnie wydzielone z działek o nr [...] i [...] na cele drogowe, które to wydzielenie nastąpiło na podstawie decyzji Burmistrza K. Biegła w swej opinii przyjęła wartość wydzielonego na te cele gruntu jako równą wartości terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkalną mimo, że oczywistym jest, że jego wartość jest o wiele niższa.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej określanego skrótem K.p.a., uchyliło ww. decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2014 r. i orzekło o ustaleniu jednorazowej opłaty dla K. F. w wysokości [...] zł i M. F. w wysokości [...] zł, wobec wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...].
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikające z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przywołało przepisy art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), przepisy art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) oraz informacje wynikające z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określona została wartość przedmiotowego gruntu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływałyby na wynik wyceny. Rzeczoznawca uwzględnił fakt, że w stosunku do części działki nr [...] o pow. 1090 m2 wartość nie uległa zmianie ze względu na istniejącą zabudowę tej części działki.
Z operatu wynika, że na rynku lokalnym stwierdzono brak transakcji nieruchomościami drogowymi wobec czego wartość części nieruchomości przeznaczonej pod drogi określono jak wartość gruntów przyległych.
Na opisaną wyżej decyzję K. F. i M. F. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji,
- - naruszenie art. 37 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie faktu, że działka nr [...] jeszcze przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego nie była użytkowana jako grunt rolny lecz wykorzystywana była wyłącznie jako działka budowlana zabudowana domem mieszkalnym;
- - błędne przyjęcie, iż część działek nr [...] i [...] przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne przedstawia taką samą wartość jak tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd przedstawił warunki ustalenia renty planistycznej i przepisy regulujące obowiązek jej uiszczenia, wynikające z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dokonując analizy przedstawionych akt sprawy Sąd I instancji stwierdził, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren rolny. Zgodnie z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] mają 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), obszar na którym położona jest działka nr [...] przeznaczony został w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (10MN/U), a w części pod drogę (2KDL 1/2); działka nr [...] przeznaczona została w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (10 MN/U), a w części pod drogi (2KDL 1/2 i 23 KPD).
W sporządzonym operacie szacunkowym określono wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po jego uchwaleniu. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, że wartość gruntu w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o [...] zł.
Sąd zauważył m.in., że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym uwzględnił fakt, że w stosunku do części działki nr [...] o pow. 1090 m2 wartość nie uległa zmianie ze względu na istniejącą zabudowę tej części działki. Operat zawiera również wyjaśnienie w zakresie ustalenia wartości nieruchomości w odniesieniu do części działek przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi. Z operatu wynika, że na rynku lokalnym nie odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi, wobec czego wartość części nieruchomości przeznaczonej pod drogi określono jak wartość gruntów przyległych.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony wnikliwie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a.
Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut, braku rozpatrzenia przez Kolegium zarzutów dotyczących wadliwości operatu szacunkowego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiedział się w tej kwestii oraz podał przesłanki jakim kierował się przy ocenie prawidłowości tego dokumentu.
M. F. i K. F., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", polegające na nieustosunkowaniu się do zarzutów podniesionych w skardze, co świadczy o ich nierozważeniu. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wraz z opłatą za czynności adwokackie wg norm przepisanych.
Uzasadniając motywy skargi kasacyjnej podkreślono, że zasadniczym zarzutem skarżących sformułowanym zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze od decyzji organu odwoławczego było nieuwzględnienie przez te organy faktu, że działka nr [...] przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, określona jako grunt rolny, faktycznie była zabudowana budynkiem mieszkalnym i w całości użytkowana wyłącznie na cele mieszkalne. Pominięcie tej okoliczności miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje ustalenie opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu zagospodarowania zmieniającego jej przeznaczenie przy uwzględnieniu dotychczasowego sposobu korzystania z niej.
Sąd do tej kwestii również się nie odniósł, ograniczając się w uzasadnieniu wyroku do chronologicznego opisu przebiegu postępowania, powtórzenia uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i podania podstawy prawnej oddalenia skargi.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, odwołując się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, zwrócono uwagę na znaczenie badania faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości w kontekście oceny, czy zmiana jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego ma wpływ na zmianę jej wartości.
Zdaniem skarżących kasacyjnie, brak uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p., a faktycznie jego zignorowanie, miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Bezsporne jest bowiem, że działka nr [...] jest działką zabudowaną jednorodzinnym domem mieszkalnym, była (i jest nadal) wykorzystywana w całości na cele związane wyłącznie z zamieszkaniem na niej, natomiast z rolnictwem nie ma nic wspólnego, wobec czego sposób jej wykorzystywania przed zatwierdzeniem w dniu [...] maja 2006 r. planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską K. nie został przez ten plan zmieniony.
W związku z tym nie uległa zmianie również i jej wartość, która zarówno przed, jak i po wejściu w życie planu miejscowego określana była według cen dotyczących działek budowlanych. Stwierdzenie to odnosi się również do działki nr [...]. Działka ta, aczkolwiek obecnie niezabudowana, położona jest w terenie zabudowanym, częściowo uzbrojonym. Stanowiła ona nieruchomość rolną jedynie z nazwy, lecz faktycznie w obrocie nieruchomościami uważana była za potencjalną działkę budowlaną i według tego kryterium określana była jej rzeczywista, rynkowa wartość. Oczywiste jest więc, że uchwalenie planu miejscowego nie miało żadnego wpływu na zmianę wartości ani działki nr [...], ani działki nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z prawa ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Skargę kasacyjną oparto przede wszystkim na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego względu w pierwszej kolejności należało odnieść się do oceny jego zasadności w kontekście wpływu ewentualnego uchybienia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2369/13, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05).
Analizując określone ww. przepisem warunki jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowany wobec kwestionowanego orzeczenia zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. nie jest zasadny.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, opisując kolejne decyzje wydawane przez organy administracji obu instancji oraz składane odwołania, przytoczył wszystkie zarzuty sformułowane w petitum skargi, stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz przepisy prawa materialnego, tj. konkretne przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy regulujące zasady sporządzania operatu szacunkowego, w szczególności przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).
Sąd I instancji wyjaśnił również, odwołując się do określonych fragmentów operatu szacunkowego oraz do decyzji organu II instancji, że ustaloną opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uznał za zgodną z prawem.
Pomimo, że można mieć pewne uwagi co do techniki sporządzenia uzasadnienia, to nie budzi wątpliwości, że przyjmując za własne określone fragmenty z uzasadnienia decyzji organu II instancji, Sąd w pełni zaakceptował argumentację organów oraz stanowisko rzeczoznawcy majątkowego. Dał temu wyraz m.in. poprzez przytoczenie tej części operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca wskazał na uwzględnienie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (str. 7 uzasadnienia wyroku). Sąd jednoznacznie stwierdził, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny nie budzi zastrzeżeń, dalej wskazując, że w operacie uwzględniono fakt, że w stosunku do części działki nr [...] o pow. 1090 m2 wartość nie uległa zmianie ze względu na istniejącą zabudowę tej części działki.
Również co do drugiego zarzutu dotyczącego wartości nieruchomości w odniesieniu do części działek przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi Sąd za trafne uznał wyjaśnienia, że wobec tego, że na rynku lokalnym nie odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi, wartość części nieruchomości przeznaczonej pod drogi określono jak wartość gruntów przyległych.
Naczelny Sąd Administracyjny za celowe uznaje zwrócenie uwagi, że o ile skarżący kasacyjnie mogą odczuwać pewien niedostatek argumentacji Sądu I instancji co do zaprezentowanego stanowiska w sprawie lub się z nim całkowicie nie zgadzać, to nie pozwala to na uznanie za zasadnego zarzutu skargi naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odrębną kwestią, wykraczającą poza zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest to, czy stanowisko Sądu I instancji nie wiąże się z błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy lub naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych we wniesionej skardze. Sąd zaaprobował sposób sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Pomimo, że w uzasadnieniu wyroku jak i w decyzji organu odwoławczego nie odniesiono się wprost do przyczyn uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego dotychczasowego przeznaczenia pod zabudowę jedynie części działki nr [...] o pow. 1090 m2, tym niemniej z akt sprawy oraz z decyzji organu I instancji wynika, że ustalenie konkretnie takiej powierzchni nieruchomości wynikało z wzięcia pod uwagę sposobu faktycznego wykorzystania tej części nieruchomości, znajdującego potwierdzenie m.in. w ewidencji gruntów i budynków. W ewidencji tej, wykorzystanej pomocniczo przez rzeczoznawcę, wynika, że obszar nieruchomości o pow. 1090 m2 oznaczony był jako użytki rolne zabudowane o klasyfikacji B-RVI.
Nadto, w poprzednim planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. z dnia [...] stycznia 1987 r., który przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r., działki ewidencyjne o nr [...] i nr [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbole MR-3-10RP – z przeznaczeniem "Tereny upraw polowych – do adaptacji dotychczasowego sposobu użytkowania. Zakaz zabudowy i podziału. Istniejące siedliska poza uciążliwością cmentarza do adaptacji i odtworzenia na warunkach uzyskanych od Sanepidu. Obszar chroniony ustawą o ochronie terenów rolnych i leśnych". Ponadto, część działki ewidencyjnej nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod komunikację – poszerzenie ulicy [...].
Zatem uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego dotychczasowego faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości nie było dowolne, ale oparte na wymienionych wyżej materiałach źródłowych oraz oględzinach. Przy tym z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości wziął pod uwagę takie uwarunkowania jak położenie nieruchomości porównywanych, bezpośrednie sąsiedztwo terenów zabudowanych, niezainwestowanych oraz powierzchnię i cechy geometryczne nieruchomości. Co do prawidłowości przyjętych do porównania nieruchomości skarżący uwag nie zgłaszali w trakcie postępowania administracyjnego ani postępowania sądowoadministracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.