Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r. o sygn. akt II SA/Po 873/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, uchylając zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z dnia 30 marca 2007 r. zainicjowane zostało przez E. F. [...] Sp. j. B. – M. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo – usługowo – rozrywkowego z gastronomią (Centrum Handlowe Galeria [...]), na nieruchomościach położonych w Kaliszu w rejonie ul. N.– B. – [...].
W toku postępowania Prezydent Miasta Kalisza zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w Kaliszu o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji.
Zarząd Dróg Miejskich w Kaliszu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, a postanowienie uzgodnieniowe doręczył inwestorowi oraz Prezydentowi Miasta Kalisza.
Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2007 r., ustalającej warunki zabudowy, która następnie została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...].
Po zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, w dniu 2 czerwca 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wpłynęło pismo W. W., zatytułowane "zażalenie na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w Kaliszu z [...] kwietnia 2007 r. nr [...]". Żalący, podnosząc zarzut naruszenia art. 6, art. 10, art. 106 i art. 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zażądał przekazania sprawy uzgodnieniowej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W. W. wskazał, że ani on, ani jego poprzedniczka prawna, od której nabył nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycji, nie zostali powiadomieni o wszczęciu i prowadzeniu postępowania uzgodnieniowego przez Zarząd Dróg Miejskich w Kaliszu.
Jednocześnie oświadczył, że o wydaniu spornego postanowienia dowiedział się w dniu 23 maja 2008 r., przeglądając akta sprawy. Tym samym, pozbawiono go czynnego udziału w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym, czym naruszono art. 10 kpa. Zainteresowany podniósł, że postanowienie z dnia 17 kwietnia 2007 r. zostało wydane przed wszczęciem postępowania głównego o ustalenie warunków zabudowy, bowiem wniosek inicjujący postępowanie główne został złożony dopiero w dniu 21 sierpnia 2007 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo – usługowo – rozrywkowego z gastronomią (Centrum Handlowe Galeria Tęcza), zostało zakończone ostateczną decyzją. Decyzje w tym przedmiocie były doręczone poprzedniczce prawnej zainteresowanego, a ówczesnej właścicielce nieruchomości. W. W. nabył udział we współwłasności nieruchomości od K. K. – B. w dniu 3 grudnia 2007 r., a więc w dacie wydania postanowienia uzgodnieniowego nie był on stroną postępowania. W ocenie Kolegium, skoro zainteresowany nie miał statusu strony w dacie wydania postanowienia uzgodnieniowego, to nie mógł on skutecznie złożyć zażalenia w tej sprawie. Wobec tego, Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania zażaleniowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie W. W. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 30 ust. 4 oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skarżący podniósł, że umarzając postępowanie bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy pominął poważne uchybienia proceduralne organu I instancji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. O wszczęciu, prowadzeniu postępowania uzgodnieniowego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i o zakończeniu tego postępowania nie zawiadomiono ani K. K. – B., ani jego. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzono więc z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 kpa. W ocenie skarżącego, w takiej sytuacji on – jako następca prawny – wszedł we wszystkie uprawnienia K. K. – B., w tym także nabył prawo kwestionowania prawidłowości spornego postępowania uzgodnieniowego.
Udzielając odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie był stroną spornego postępowania uzgodnieniowego.
W trakcie postępowania sądowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nadesłano kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2007 r. Ich analiza wykazała, że K. K. – B. odebrała tę decyzję w dniu [...] grudnia 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie to wydano z naruszeniem przepisów prawa. Sąd wskazał, że W. W. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2007 r. Rep. [...] kupił od K. K. – B. udziały przysługujące jej w nieruchomości, położonej w Kaliszu przy ul. [...]. Katarzyna K. – B. – jako współwłaścicielka działki sąsiadującej z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym – była stroną postępowania głównego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo – usługowo – rozrywkowego z gastronomią (Centrum Handlowe Galeria [...]), na nieruchomościach położonych w Kaliszu w rejonie ul. N.– B. – [...]. Postępowanie uzgodnieniowe, zakończone wydaniem postanowienia w dniu [...] kwietnia 2007 r. nr [...], prowadzone było wyłącznie przy udziale inwestora.
Zdaniem Sądu, kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy pozostaje status następcy prawnego strony postępowania głównego w postępowaniu uzgodnieniowym, prowadzonym w trybie art. 106 kpa. W. W. swoje pismo, złożone w siedzibie ZDM w Kaliszu w dniu 2 czerwca 2008 r., zatytułował "zażalenie". Nie ulega jednak wątpliwości, że z woli ustawodawcy zażalenie wnieść można w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia i – co słusznie podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – jest to prawo, z którego skorzystać może wyłącznie strona postępowania (art. 141 § 1 kpa). Tymczasem skarżący zasadność złożonego pisma argumentował wyłącznie faktem pozbawienia jego poprzedniczki prawnej udziału w postępowaniu uzgodnieniowym.
W związku z tym, W. W. zażądał ponownego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego przez ZDM w Kaliszu. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, Kolegium dysponowało również informacją, że skarżący stał się następcą prawnym strony postępowania K. K. – B., która – co jednoznacznie wynika z akt sprawy – bez własnej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu uzgodnieniowym.
Sąd podkreślił, że w takiej sytuacji do obowiązków organu należało ustalenie, jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, biorąc pod uwagę intencje autora, dające się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego, w związku z zachodzącymi wątpliwościami, Kolegium obowiązane było wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a powinność dokładnego wyjaśnienia zakresu zgłoszonych przez stronę w toku postępowania żądań i wniosków wynika z zasady ogólnej postępowania, zawartej w art. 7 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 r. o sygn. akt III SA 1111/93, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1992 r. o sygn. akt IV SA 949/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1987 r. o sygn. akt III SA 92/87).
W sytuacji więc, kiedy osoba, która nie była stroną postępowania, złożyła pismo zatytułowane "zażalenie", Kolegium miało obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę autora tego pisma. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Kolegium, wbrew obowiązującym regułom, nie podjęło kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistych intencji skarżącego, a znając jego sytuację, organ administracji obowiązany był rozważyć, czy treścią jego żądania nie było wznowienie postępowania uzgodnieniowego.
WSA w Poznaniu wskazał, że zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu, nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym czynny udział mają zapewniony strony postępowania administracyjnego. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym w celu realizacji ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie Sądu, oznacza to, że uchybienia proceduralne, mające miejsce w toku postępowania uzgodnieniowego, mogą stanowić również podstawę do żądania wznowienia tego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wznowienie postępowania z tej przyczyny – z zasady – następuje tylko na żądanie strony. Dla ustalenia statusu strony w takim przypadku zasadnicze znaczenie ma istnienie interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa. Żądanie wznowienia postępowania na tej podstawie mogą złożyć zarówno strony postępowania, które pozbawiono prawa do udziału w nim, jak i jednostki, których interes wynika z następstwa prawnego po stronach pozbawionych tego udziału.
W konsekwencji skuteczny wniosek o wznowienie postępowania może złożyć osoba pozbawiona udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji (postanowienia), o ile wykaże, że skutki tego postępowania będą dotyczyły jej interesu prawnego. Zatem w razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która – po zakończeniu tego postępowania – utraciła swój interes prawny w tej sprawie, wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa mogą domagać się jej następcy prawni. Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa bowiem reguła następstwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1992 r. o sygn. akt IV SA 594/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 329/08).
Zdaniem WSA w Poznaniu, taka sytuacja bezspornie zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy. Skoro bowiem K. K. – B. była stroną postępowania uzgodnieniowego, która bez własnej winy została pozbawiona udziału w tym postępowaniu, to jej następca prawny miał prawo domagać się uruchomienia trybu nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 145 § 1 kpa. Bez wątpienia W. W. jest następcą prawnym K. K. – B. w niniejszej sprawie, a więc przysługiwało mu prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania uzgodnieniowego z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu, skarżący z tego prawa skorzystał, składając w dniu 2 czerwca 2008 r. w ZDM w Kaliszu pismo zatytułowane "zażalenie", które w istocie, wbrew tytułowi, stanowiło żądanie wznowienia postępowania uzgodnieniowego. Okoliczność ta jednak zupełnie umknęła uwadze organu. Potraktowanie pisma skarżącego jako zażalenia naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stanowiło także naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 105 kpa.
Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie rzeczą Kolegium było podjęcie w pierwszej kolejności działań zmierzających do nadania biegu żądaniu wznowienia, z uwzględnieniem treści art. 148 kpa. Rozważenia wymagała także zasadność wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia Zarządu Dróg Miejskich w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 106 § 1 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Tymczasem w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uzgadniał projekt decyzji z działającą z jego upoważnienia jednostką organizacyjną – Zarządem Dróg Miejskich.
Formułując wytyczne, Sąd wskazał, by ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględnił poczynione uwagi.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka [...] S.A. z siedzibą w L., zarzucając nieważność postępowania, wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony – J. D., H. S., M. S. i H. K. – zostali pozbawieni możności obrony swych praw, przez to, że wyrok został wydany bez zawiadomienia ww. uczestników postępowania o rozprawie poprzedzającej jego wydanie. Wobec tego, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm z wyszczególnieniem wynagrodzenia adwokata.
Niezależnie od powyższej podstawy skargi kasacyjnej, jej autor postawił także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta Kalisza – jako prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy – musi uzgadniać projekt tej decyzji z działającą z jego upoważnienia jednostką organizacyjną, jaką jest Zarząd Dróg Miejskich w Kaliszu. Tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy Zarząd Dróg Miejskich w Kaliszu jest działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Kalisza jednostką organizacyjną, przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego pomiędzy Prezydentem Miasta Kalisza a Zarządem Dróg Miejskich w Kaliszu było bezcelowe, albowiem w Kaliszu – jako mieście na prawach powiatu – zarządcą wszystkich dróg publicznych jest Prezydent Miasta Kalisza.
Formułując powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm z wyszczególnieniem wynagrodzenia adwokata.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut nieważności postępowania sądowego, oparty o podstawę wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprawie uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony – J. D., H. S., M. S. i H. K. – zostali pozbawieni możności obrony swych praw, przez to, że wyrok został wydany bez zawiadomienia ww. uczestników postępowania o rozprawie poprzedzającej jego wydanie. Zarzut ten nie jest jednak trafny.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na przedmiot postępowania sądowego, który dotyczył umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy. Postępowanie odwoławcze zostało umorzone, gdyż – jak uznał organ administracji – W. W. nie legitymował się uprawnieniami strony, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), toteż – zdaniem SKO w Kaliszu – nie mógł skutecznie wnieść środka odwoławczego, jakim w przypadku postępowania uzgodnieniowego jest zażalenie. W rzeczonym postępowaniu odwoławczym nie brały udziału wymienione przez autora skargi kasacyjnej osoby.
Co więcej, żadna z tych osób nie brała również udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. To, czy takie procedowanie w sprawie było prawidłowe, po części ocenił Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem interesu prawnego W. W., wszak WSA w Poznaniu wskazał, że nikt, oprócz inwestora, w postępowaniu uzgodnieniowym nie brał udziału. Jednak na tej podstawie nie można przyjąć, że każda z wymienionych w skardze kasacyjnej osób winna brać udział w postępowaniu przed Sądem I instancji. Z przymiotu uczestnika postępowania na prawach strony, o którym mowa w art. 33 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzysta bowiem jedynie osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. W sytuacji więc, gdy wymienione osoby nie brały udziału ani w postępowaniu uzgodnieniowym, ani w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym w tym przedmiocie, a zainicjowanym przez W. W., nie korzystają zatem z uprawnień uczestników postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, nie można uznać, by stwarzał on podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), twierdząc, że WSA w Poznaniu nieprawidłowo przyjął, iż Prezydent Miasta Kalisza – jako prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy – musi uzgadniać projekt tej decyzji z działającą z jego upoważnienia jednostką organizacyjną, jaką jest Zarząd Dróg Miejskich w Kaliszu. Jednak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wcale nie wynika, by Sąd I instancji przyjął tak, jak sugeruje autor skargi kasacyjnej.
Wręcz przeciwnie, stanowisko WSA w Poznaniu w tej kwestii, jakkolwiek nie powołano w nim wskazanych przepisów prawa materialnego, niewątpliwie koresponduje z wykładnią tych norm, prezentowaną przez autora skargi kasacyjnej.
Sąd zwrócił bowiem uwagę organu administracji na to, na co zwraca uwagę w swym zarzucie autor skargi kasacyjnej, a mianowicie, że w sprawie rozważenia wymaga także zasadność wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia Zarządu Dróg Miejskich w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], albowiem – jak wskazał Sąd I instancji – organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uzgadniał projekt decyzji z działającą z jego upoważnienia jednostką organizacyjną – Zarządem Dróg Miejskich w Kaliszu. Autor skargi kasacyjnej, kwestionując wyrok Sądu I instancji, twierdzi w istocie to samo. Jego zdaniem, w sytuacji, gdy Zarząd Dróg Miejskich w Kaliszu jest działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Kalisza jednostką organizacyjną, przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego pomiędzy Prezydentem Miasta Kalisza a Zarządem Dróg Miejskich w Kaliszu było bezcelowe, gdyż w Kaliszu – jako mieście na prawach powiatu – zarządcą wszystkich dróg publicznych jest Prezydent Miasta Kalisza.
Zarzut kasacyjny, który w rzeczy samej koresponduje z treścią zaskarżonego wyroku i jest zgodny ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie może być skuteczny, wszak nie podważa rozstrzygnięcia Sądu, czyni niezrozumiałymi intencje autora skargi kasacyjnej, a to wyklucza merytoryczną ocenę w tym zakresie. Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego ustalania intencji autora skargi kasacyjnej, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.