Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1261/19 oddalił skargę E. M. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] lipca 2018 r. nr [...] o ustaleniu na wniosek E. C. warunków zabudowy na przedsięwzięcie pn. "budowa budynku gospodarczego – na dz. ewid. [...] w miejscowości [...]".
Sąd I instancji wskazał w szczególności, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej Pb). Uzasadnionych podstaw do odmowy wydania warunków zabudowy nie stwarza kwestionowane przez skarżącą w toku postępowania ustalenie lokalizacji budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy ze stanowiącą jej współwłasność działką ewidencyjną nr [...] oraz w odległości 0,7 m od gminnej drogi wewnętrznej (działka nr [...]) jako nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podkreślono, że niezależnie od tego, iż związane jest to z faktycznym usytuowaniem tego budynku, taki sposób lokalizacji budynków występuje na obszarze analizowanym, wpisując się w istniejący ład przestrzenny. Bez znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy pozostaje kwestia ewentualnej zgodności inwestycji z szeroko rozumianymi przepisami prawa budowlanego, w szczególności z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej rozporządzenie), które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym nie stanowią "przepisów odrębnych", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej upzp).
- 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania:
- a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej Pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) wskutek wadliwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i w efekcie tego:
- - przeoczenie przez Sąd, że osoba wydająca decyzję o ustaleniu mgr inż. A. Z., powinna być na zasadzie art. 24 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej Kpa) wyłączona z urzędu od udziału w postępowaniu, ponieważ w tej samej sprawie powołując się na upoważnienie tegoż organu wystąpiła pismem z 26 marca 2018 r. PPiGG.6730.2.27.2016.MM do Referatu Inwestycji Gminy S. o potwierdzenie statusu działki nr [...] zlokalizowanej w Z. i dwa dni później w dniu 28 marca 2018 r. działając już wyłącznie jako zastępca Kierownika tegoż Referatu pismem IDiPP.6730.1,1.2018.MW udzieliła sama sobie odpowiedzi na to pytanie, co nie miało żadnego uzasadnienia proceduralnego a służyło jedynie pozorowaniu rzetelnego prowadzenia sprawy i tworzeniu masy dowodowej na potrzeby wydanej po tym decyzji, i w efekcie tego obniża poziom zaufania do organów władzy publicznej i wywołuje uzasadnione wątpliwości co do bezstronności pracownika, który orzeka w sprawie w oparciu o wykreowane przez siebie dowody,
- - przeoczenie przez Sąd braku w aktach sprawy upoważnienia dla mgr P. K. zastępcy Burmistrza do poświadczenia za zgodność z oryginałem upoważnienia dla mgr inż. A. Z., udzielonego przez Burmistrza S. do wydawania w imieniu tego organu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu,
- - przeoczenie przez Sąd braku w aktach sprawy upoważnienia dla inż. Z. C. - Zastępcy Kierownika [...], do występowania w imieniu Burmistrza S. do innych organów o zajęcie stanowiska w sprawie w trybie art. 106 Kpa, wymaganego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i oddalenie skargi, mimo że decyzja SKO w Rzeszowie została wydana z naruszeniem art. 136 § 1 Kpa przez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego odnośnie zarzutu skarżącej o posadowieniu przedmiotowego budynku częściowo także na jej działce;
- c) art. 134 § 1 Ppsa, przez zaniechanie skontrolowania przez Sąd postępowań incydentalnych w postaci uzgodnień dokonywanych się w trybie art. 106 Kpa w zw. z art. 53 ust. 4 i ust. 5 upzp, odpowiednio zastosowanych na podstawie art. 64 ust. 1 upzp, mimo że w tym elemencie postępowania nastąpiło szereg naruszeń prawa, które w ocenie skarżącej mają charakter rażący ze skutkiem w postaci całkowitego wypaczenia zasady współdziałania organów przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, co kolei winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji wobec niewłaściwego sprawowania kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy,
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. z § 14 rozporządzenia przez błędne ustalenie faktyczne Sądu, że działka nr [...] zlokalizowana Z. może pełnić rolę drogi wewnętrznej służącej do skomunikowania terenu z drogą publiczną, które to ustalenie Sąd dokonał wyłącznie w oparciu o pismo Urzędu Gminy w S. z 28 marca 2018 r., sporządzone przez mgr inż. A. Z. dla samej siebie w okolicznościach opisanych w zarzucie nr 1.a niniejszej skargi kasacyjnej, co do którego pisma ocenie Sądu brak jest podstaw do jego kwestionowania.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
3.2 Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
3.3. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. Ppsa jest całkowicie bezzasadny. Podkreślić należy, że przepisy Pusa nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Mogą zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd rozpoznając skargę przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (wyroki NSA z: 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4399/18, 22 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1222/21). W niniejszej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jest normą o charakterze procesowym i może być powołany wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Z tych względów, w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej nie jest możliwym skuteczne zakwestionowanie uchybień formalnych związanych z prawidłowością upoważnień.
3.4. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 Kpa stwierdzić należy, że skarżąca nie uprawdopodobniła w obiektywny sposób, iż zachodzą okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Samo prowadzenie przez danego pracownika postępowania administracyjnego, gromadzenie materiału dowodowego oraz podejmowanie rozstrzygnięć nie może być uznane za uprawdopodabniające brak bezstronności urzędnika (wyrok NSA z 30 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1211/20).
3.5. Nie został również naruszony art. 136 § 1 Kpa, ponieważ nie było potrzeby w postępowaniu przed SKO analizowania zarzutu skarżącej o posadowieniu przedmiotowego budynku częściowo także na jej działce. W ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy kwestia ta nie ma bowiem żadnego znaczenia. Należy wyjaśnić, że kontrolowana decyzja nie rozstrzyga kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, stosownie bowiem do treści art. 63 ust. 2 zd. 1 upzp, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie jest zatem rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości.
3.6. Niezasadnie zarzuca się także w skardze kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 Ppsa, przez zaniechanie skontrolowania przez Sąd postępowań incydentalnych w postaci uzgodnień dokonywanych się w trybie art. 106 Kpa. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy był w niniejszej sprawie związany uzgodnieniami dokonanymi w trybie milczącej zgody. Przy tym okoliczność, że treść tych pism wprowadza w błąd adresatów, ponieważ jako przedmiot postępowania podano "budowę budynku gospodarczego", podczas gdy ustalenie warunków dotyczy obiektu istniejącego, nie miała żadnego znaczenia dla kwestii uzgodnienia, jak również to czy budynek już został wybudowany.
3.7. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że niezasadnie zarzuca się naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. z § 14 rozporządzenia. Dokonując bowiem wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w ww. przepisie, trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając zaś specyfikę tej instytucji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 upzp podkreślić raz jeszcze należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dostęp ten należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (wyrok NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1808/21, wyrok WSA w Krakowie z 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 226/22). W związku z powyższym należy w pełni zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że teren inwestycji tj. działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejącą drogę wewnętrzną. W okolicznościach niniejszej sprawy szerokość istniejącej drogi wewnętrznej, zapewniającej faktyczny dostęp do już istniejącego legalnie budynku, nie ma żadnego normatywnego znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis § 14 rozporządzenia reguluje bowiem warunki realizacji nowych dróg wewnętrznych mających zapewnić dojście i dojazd do działek budowlanych i budynków. Przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest jednak ustalenie warunków zabudowy dla realizacji drogi wewnętrznej. Analogiczny pogląd dotyczący dostępu do drogi ww. działki nr [...] wyraził NSA w wyroku z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1954/21 dotyczącym warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek na ww. działce nr [...].
3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258-261 Ppsa w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.