Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 68/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 29 sierpnia 2019 r., nr SKO.4120.1203.106.2019.WZ, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 5 lipca 2019 r., nr 46/2019, znak PL.6730.55.2019 oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020 r. poz. 293 z późn.zm.) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - błąd w subsumcji, a wskutek tego błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi wynikającemu z hipotezy ww. przepisów, podczas gdy na podstawie zabranego materiału dowodowego można ustalić, że planowana zabudowa kolidować będzie z zastanym porządkiem urbanistycznym, zdominuje istniejącą zabudowę i zakłóci otaczającą przestrzeń, oraz w żaden sposób nie będzie jej uzupełniać;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3, 138 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę działań organów I i II instancji, co stało się następnie podstawą do wydania wadliwego wyroku - niesłusznego uwzględnienia skargi [...] S.A. z siedzibą w P. (powinno być: w K.), podczas gdy na podstawie materiału dowodowego można ustalić, że jest on wyczerpujący i prawidłowo organy obu instancji wyciągnęły wniosek co do braku zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa, braku zachowania kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze przyjętym w analizie architektoniczno-urbanistycznej.
Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3, 138 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę działań organów I i II instancji, co stało się następnie podstawą do wydania wadliwego wyroku - niesłusznego uwzględnienia skargi [...] S.A., podczas gdy na podstawie materiału dowodowego, zdaniem skarżącej, można ustalić, że jest on wyczerpujący i prawidłowo organy obu instancji wyciągnęły wniosek co do braku zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa, braku zachowania kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze przyjętym w analizie architektoniczno-urbanistycznej.
Według Sądu pierwszej instancji, ani część graficzna, ani tekstowa analizy nie zawierają ustaleń mogących stanowić podstawę do określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna nie zawiera wskazania gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów posadowionych na konkretnych nieruchomościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że w aktach sprawy znajdują się dwa różne dokumenty o nazwie analiza, tj. Analiza z dnia 3 czerwca 2019 r., sporządzona przez Zastępcę Burmistrza, z powołaniem się na art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz Analiza stanowiąca załącznik do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, sporządzona z powołaniem się na § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego – część tekstowa i graficzna.
Lektura wskazanych dokumentów wskazuje na to, że ustalenie Sądu, w omawianym zakresie, znajduje potwierdzenie w aktach sprawy
Na podstawie tak przeprowadzonej analizy organy nie mogły prawidłowo porównać istniejącej zabudowy oraz planowanej inwestycji. Jest niewątpliwe, że w otoczeniu planowanej inwestycji znajduje się tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana inwestycja stanowi zaś obiekt usługowo-handlowy sieci Dino. Jednak nie oznacza to, samo przez się, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Przez kontynuację funkcji rozumie się bowiem nie tylko powielenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (por. Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2021; kom. do art. 61; wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 446/21).
Co do zasady należy przyjąć, że osiedle domów jednorodzinnych powinno być oddzielone od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz np. małych obiektów handlowych i wielkopowierzchniowych. Ważne jest aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1609/15).
Dopuszczalna jest jednak budowa obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe wybudowanie na terenie o funkcji mieszkaniowej, nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sklepu spożywczego z uwagi na jego czysto usługowy charakter. Obiekty o takiej funkcji nie zmieniają przecież podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go uzupełniają, pomimo, że w tych obiektach będzie prowadzona działalność usługowa (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11).
Obiekt handlowo-usługowy, z uwagi m.in. na gabaryty, formę architektoniczną, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, nie może godzić w zastany, dotychczasowy charakter zabudowy. Nowa zabudowa usługowo-handlowa na terenie zabudowy jednorodzinnej powinna stanowić uzupełnienie (np. sklep osiedlowy), a nie zaprzeczenie dotychczasowej funkcji terenu (np. sklep wielkopowierzchniowy) - (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 532).
W świetle powyższych uwag jest niewątpliwe, że lokalizacja obiektu o nowej funkcji wymaga szczegółowej analizy obejmującej wszystkie okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przedstawienia konkretnej koncepcji, co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych.
Powtórzyć można, że dokumenty określane jako Analiza, a także uzasadnienia decyzji odmownych nie zawierają ustaleń mogących stanowić podstawę do określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Skoro bezzasadny okazał się zarzut procesowy, przedwczesne byłoby rozstrzyganie, czy zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Podkreślić warto, że to na podstawie niepełnej Analizy wnosząca kasację sformułowała w opisie naruszenia zarzutu materialnego tezę, według której, planowana zabudowa kolidować będzie z zastanym porządkiem urbanistycznym, zdominuje istniejącą zabudowę i zakłóci otaczającą przestrzeń, oraz w żaden sposób nie będzie jej uzupełniać.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.