Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. II SA/Bd 402/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi I. R. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o odmowie anulowania czynności materialno – technicznej wymeldowania I. R. z pobytu stałego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:
Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe zwrócił się do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm. – dalej jako: "ustawa o ewidencji ludności"), w celu rozstrzygnięcia o wymeldowaniu I. R. w drodze decyzji administracyjnej. We wniosku wskazał, iż w toku prowadzonego przez Prokuratora postępowania ustalono, że A. R. sfałszował podpis matki – I. R. na druku zgłoszenia wymeldowania (za co został skazany prawomocnym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r.), a następnie dokonał jej wymeldowania z miejsca pobytu stałego przy ul. [...] w B. Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności orzekł o braku podstaw do anulowania czynności materialno – technicznej wymeldowania I. R. Wyjaśnił, że podstawą rozstrzygnięcia wątpliwości w przedmiocie wymeldowania w postępowaniu, które kończy decyzja administracyjna, stanowi wyjaśnienie materialno-prawnych przesłanek wymeldowania, nie zaś badanie poprawności wypełnienia formularza meldunkowego.
Organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowiodło, że I. R. w dacie wymeldowania faktycznie nie zamieszkiwała już w przedmiotowym lokalu, gdyż został on sprzedany w dniu 19 kwietnia 2011 r. małżonkom B. i T. K., którzy przejęli go we władanie i w nim zamieszkali. Wobec zaistniałych wówczas okoliczności tj. faktycznego opuszczenia przez I. R. miejsca pobytu stałego niemożliwe jest skorygowanie dokonanej w dniu 25 maja 2011 r. czynności wymeldowania, w taki sposób, aby przywrócić stan poprzedni. Dokonanie takowej korekty i przywrócenie zameldowania stanowiłoby bowiem fikcję meldunkową, którą z założenia eliminuje ustawa o ewidencji ludności.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz – Południe w Bydgoszczy podnosząc, że czynność materialno – techniczna wymeldowania została dokonana na skutek przestępstwa, a I. R. nie miała woli opuszczenia miejsca pobytu. Natomiast okoliczność, że ewentualnie wiedziała o zamiarze zbycia przez syna lokalu, nie może przesądzać o rozstrzygnięciu sprawy. I. R. w swoim odwołaniu zarzuciła organowi unikanie odpowiedzi na pytanie, czy działał zgodnie z prawem przyjmując druk wymeldowania bez jej podpisu i zgody.
Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał treść art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i stwierdził, że celem postępowania uregulowanego w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności jest rozstrzyganie według reguł ogólnych postępowania administracyjnego o tym, czy w chwili dokonania wymeldowania istniały i nadal istnieją materialnoprawne przesłanki wymeldowania. W procesie tym nie chodzi o to, czy zgłoszenie wymeldowania (na druku) odpowiada wymaganiom formalnym, ale czy faktycznie w sprawie spełnione zostały warunki, od których art. 15 ust. 1 tej ustawy uzależnia wymeldowanie. Zgodnie bowiem z tym przepisem, warunkiem takim jest opuszczenie przez osobę miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, które winno zostać zgłoszone przez osobę w organie gminy właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca.
Uwzględniając zatem aspekt czysto techniczny dokonanej czynności wymeldowania organ odwoławczy uznał, że jakkolwiek uchybiono obowiązującym wówczas przepisom wykonawczym określającym sposób rejestracji danych w zakresie zameldowania i wymeldowania, to uchybienie ma charakter formalny, a okoliczności, jakie zaistniały w sprawie, świadczą o tym, że w dacie zgłoszenia wymeldowania po stronie I. R. wystąpiły materialno-prawne przesłanki, warunkujące jej wymeldowanie z miejsca pobytu stałego. Organ powołał się na treści zeznań z przesłuchania podejrzanego A. R., z których wynika, że I. R. wiedziała o sprzedaży mieszkania, była poinformowana przez syna o konieczności wymeldowania, którą to czynność wciąż odwlekała. Wypełnił on i podpisał za matkę druk zgłoszenia wymeldowania, albowiem sama nie była w stanie tego uczynić. Matka dała mu dowód osobisty i można przyjąć, że wymeldowanie I. R., choć przeprowadzone z uchybieniem formalnym, odbyło się za jej wiedzą i przyzwoleniem.
Za takim stanem rzeczy przemawia w ocenie organu odwoławczego również fakt fizycznego opuszczenia i opróżnienia przez nią i jej syna mieszkania w celu jego wydania i przejęcia we władanie przez nowych właścicieli, co nastąpiło w dniu 27 maja 2011 r. W ocenie Wojewody wątpliwości co do opuszczenia mieszkania przez I. R. nie pozostawiają również zeznania złożone przez nowych właścicieli mieszkania – B. i T. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy od tej decyzji I.R. zaprzeczyła jakoby wiedziała o sprzedaży mieszkania oraz, że przekazała synowi swój dowód osobisty z prośbą o dokonanie jej wymeldowania.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów obu instancji, jako naruszające przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy co do zasady podzielają pogląd, że opuszczenie lokalu można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce, jednakże w przedmiotowej sprawie zaniechały szczegółowego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego naruszając w ten sposób art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Pominęły zupełnie zdaniem Sądu twierdzenia skarżącej, co do tego, że nie miała ona zamiaru opuszczenia mieszkania. Natomiast to, że ewentualnie wiedziała o zamiarze sprzedaży lokalu przez syna, nie może przesądzać, że się na to zgadzała. Zdaniem Sądu pominęły także okoliczności związane z próbami dostania się skarżącej do mieszkania już po jego sprzedaży oraz przyjęły za wiarygodne wyłącznie zeznania A. R. twierdzącego, że matka przekazała mu swój dowód osobisty w celu załatwienia spraw meldunkowych.
Sąd uznał za konieczne uzupełnienie postępowania dowodowego, poprzez przesłuchanie skarżącej, jej syna oraz nowych właścicieli lokalu, a także innych osób, które mogłyby mieć wiedzę co do okoliczności i charakteru opuszczenia przez skarżącą miejsc pobytu stałego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Wojewoda Kujawsko – Pomorski zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego tj. art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, że opuszczenie przez I. R. lokalu przy ul. [...] w B. nastąpiło wbrew jej woli,
- 2) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przejawiające się w tym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, a ustalenia faktyczne nie spełniają zasad określonych kodeksie postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Kujawsko – Pomorski odwołując się do konkretnych orzeczeń sądów administracyjnych wywiódł, że utrwalony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym warunkiem wymeldowania w drodze decyzji administracyjnej jest dobrowolne opuszczenie lokalu nie znajduje potwierdzenia w każdej sprawie rozpatrywanej przez te sądy. I tak w wyroku z dnia 15 października 2009 r. Sygn. akt II OSK 1575/08 Sąd ten wyraził pogląd, że rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany poprzez zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania aktywności życiowej w innym miejscu. Poza tym, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w dorobku orzeczniczym NSA wypracowane zostało stanowisko, że kwestia dobrowolności ma drugorzędne znaczenie, o ile tylko opuszczeniu lokalu towarzyszy zamiar opuszczenia go w sposób trwały. W niniejszej sprawie opuszczenie lokalu przez I. R. nie nastąpiło wskutek zachowań sprzecznych z prawem, ale w związku ze sprzedażą mieszkania.
W tej kwestii natomiast zgoda skarżącej nie ma znaczenia na gruncie sprawy rozpatrywanej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Dlatego też zdaniem Wojewody przesłuchiwanie ponowne nabywców lokalu jest bezcelowe. Organ nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego jest uznanie, że skarżąca najpierw przekazała synowi dowód osobisty w celu załatwienia spraw meldunkowych, a następnie złożyła zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa. Doniesienie do Prokuratury dotyczyło bowiem wyłącznie sfałszowania podpisu skarżącej, a nie kradzieży jej dokumentu tożsamości. Jeśli więc syn skarżącej został skazany za sfałszowanie podpisu, a nie kradzieży to nie można przyjąć, że posługiwał się dowodem osobistym wbrew woli matki. Na marginesie organ zauważył, że znowelizowana ustawa o ewidencji ludności w art. 9 ust. 2 dopuszcza możliwość zameldowania jak i wymeldowania przez pełnomocnika.
Podsumowując Wojewoda stwierdził, że postępowanie dowodowe wykazało, że w dacie wymeldowania I. R. nie zamieszkiwała w miejscu pobytu stałego, a ponadto lokal ma nowych właścicieli, którzy od maja 2011 r. zamieszkują w nim na stałe, zatem nie ma możliwości doprowadzenia do stanu, w którym I. R. byłaby ponownie fikcyjnie zameldowana pod tym adresem, prowadziłoby to bowiem do stanu niezgodnego z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i zarzutów kasacyjnych. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, tym samym zasługuje na uwzględnienie.
W świetle ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych obowiązek meldunkowy, obejmujący zameldowanie i wymeldowanie się z pobytu stałego lub czasowego, wynika z przepisów prawa i nie wymaga konkretyzacji w decyzjach administracyjnych. Zarówno zameldowanie, jak i wymeldowanie z pobytu stałego i czasowego jest jedynie rejestracją danych o miejscu pobytu osoby co oznacza, iż nie rodzi ono ani nie pozbawia uprawnień do lokalu. Organ meldunkowy jedynie gromadzi informacje w postaci danych o miejscu pobytu konkretnej osoby. Na tej podstawie ewidencja ludności rejestruje faktyczne dane dotyczące miejsca pobytu osoby. Ewidencja ludności nie odzwierciedla stanu prawnego lokalu, a jedynie fakt przebywania w nim danej osoby. Wykonanie obowiązku meldunkowego w postaci zameldowania lub wymeldowania polega na zgłoszeniu wymaganych danych (art. 9 ust. 1, art. 10, art. 15 ustawy o ewidencji) właściwemu organowi, który dokonuje ich rejestracji, będącej czynnością materialno-techniczną, rodzącą skutki prawne.
Stosownie do przepisu art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu. Czynności ewidencyjne podejmowane są zatem na podstawie zgłoszenia osoby wykonującej swój obowiązek meldunkowy, a wyjątki od tej zasady, dopuszczające wydanie decyzji, określone zostały w ustawie (art. 8 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 47 ust. 2).
Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Charakter ewidencji ludności oraz przytoczona regulacja art. 15 ust. 2 ustawy prowadzą do wniosku, że w sprawach związanych z wymeldowaniem organy administracji uprawnione są jedynie do badania czy określona osoba faktycznie opuściła lokal i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się oraz czy opuszczenie to ma charakter dobrowolny i trwały.
Tym samym źródłem powinności organu administracji publicznej dokonania wymeldowania jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego czy posiada ona uprawnienie do przebywania w tymże miejscu. Organy orzekające o obowiązku meldunkowym nie rozstrzygają przy tym w przedmiocie tytułu prawnego do przebywania w danym lokalu. Spełnienie przesłanki opuszczenia przez osobę, której dotyczy wniosek o wymeldowanie z dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne tj. wynika z jej własnej woli, a nie z powodu bezprawnych zachowań innych osób oraz ma charakter trwały.
W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że czynność materialno – techniczna wymeldowania I. R. została dokonana na skutek przestępstwa tj. sfałszowania jej podpisu na druku zgłoszenia wymeldowania. Poza sporem jest również fakt, że lokal, z którego skarżąca została wymeldowana, będący w dacie wymeldowania własnością jej syna, został zbyty aktem notarialnym z dnia 19 kwietnia 2011 r., a nabywcy B. i T. K. przejęli go we władanie i w nim zamieszkali, przy jednoczesnym opuszczeniu lokalu przez I. R., która jak wynika z akt sprawy ostatni raz była w nim w dniu 25 maja 2011 r. Zatem w dacie orzekania przez organy administracji o wymeldowaniu nie koncentrowała swojego życia w spornym lokalu.
Z takich ustaleń Sąd I instancji wywiódł jednak błędny wniosek o konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego na okoliczność dobrowolnego opuszczenia lokalu przez I. R. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wystarczającym zakresie, pozwalającym ocenić, czy I. R. opuściła miejsce zameldowania i czy miało ono charakter dobrowolny i trwały. Z akt sprawy wynika, że wiedziała ona o zamiarze sprzedaży lokalu, a od daty ostatniego w nim pobytu tj. 25 maja 2011 r. nie podejmowała żadnych kroków prawnych celem odzyskania prawa do zamieszkiwania w tym lokalu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie pozwala na anulowanie czynności materialno - technicznej wymeldowania strony. Zaistniałe zdarzenia – sprzedaż mieszkania i przejęcie go we władanie przez nowych właścicieli eliminują możliwość skorygowania dokonanej w dniu 25 maja 2011 r. czynności wymeldowania w taki sposób, aby przywrócić I. R. rejestrację pobytu. Do tego bowiem niezbędny byłby nie tylko zamiar przebywania w danym lokalu jako miejscu stałego pobytu, ale też faktyczne zamieszkanie w lokalu, co w realiach rozpoznawanej sprawy jest niemożliwe. Nieracjonalne bowiem byłoby założenie, że I. R. mogłaby centrum życiowe skoncentrować w lokalu dotychczasowego zameldowania, który ma nowych właścicieli - małżonków B. i T. K. Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, że wymeldowanie I. R. mimo swej formalnej ułomności (sfałszowanie jej podpisu na wniosku o wymeldowanie) było spowodowane sprzedażą mieszkania i jego faktycznym opuszczeniem.
Jakkolwiek zatem czynność materialno – techniczna wymeldowania dokonana na podstawie sfałszowanego wniosku o wymeldowanie jest nieważna, to jednak przywrócenie zameldowania będzie możliwe jedynie wówczas gdy osoba wymeldowana spełnia aktualnie warunki do zameldowania w danym lokalu. Brak takich warunków czyni sprawę bezprzedmiotową. Taka też sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
W konsekwencji powyższych wywodów, należało stwierdzić, ż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. To z kolei oznacza, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy orzekająca o odmowie anulowania czynności materialno – technicznej wymeldowania I. Ry. były prawidłowe.
Z uwagi na uznanie, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a., który pozwala w takiej sytuacji Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi.
Z powyższych względów skarga I. R., jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Natomiast rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego wyroku znajduje oparcie w art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zobowiązana do poniesienia tych kosztów byłaby bowiem skarżąca I. R. Skład orzekający podzielił przy tym pogląd, w myśl którego jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 oraz z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11 - dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).