Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 159/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.K. i J.K. na decyzję nr 590/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (zwany dalej: PINB) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego przy ul. S.B.L. 8 w K. bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. i J. K., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwany dalej: WINB) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.
WINB stwierdził, że obiekt budowlany został wybudowany w latach 40-tych XX wieku oraz, że nie dokonano podniesienia kalenicy ww. obiektu. Zdjęcia dołączone do akt sprawy, ukazujące budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obr. 1 K., przy ul. S. B. L. 8 w K. w roku 2003 i 2009 stanowią potwierdzenie ww. oświadczenia inwestora. Ponadto dokumentacja fotograficzna wykonana przez pracowników PINB w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] października 2017 r. czynności kontrolnych przedstawia stare, nienaruszone elementy konstrukcyjne więźby dachowej, stary, nieodnowiony komin oraz nienaruszone elementy konstrukcyjne więźby dachowej przy kominie.
W związku z powyższym J.D. nie dokonała nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. L. 8 K. oraz nie zmieniła konstrukcji dachu. Zakres robót budowlanych prowadzonych przy przedmiotowym budynku obejmował natomiast wymianę pokrycia dachowego z dachówki na blachę oraz częściowe docieplenie ścian zewnętrznych.
W dacie wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachę (rok 2004) oraz częściowego docieplenia ścian zewnętrznych (rok 2009) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] obr. 1 K., przy ul. S. B. L. 8 w K., powyższe roboty wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej. Roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachę w budynku przy ul. L. 8 w K. zostały skutecznie zgłoszone w dniu [...] sierpnia 2004 r. (znak sprawy: [...]).
Natomiast w dniu [...] czerwca 2009 r. J.D. dokonała skutecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych, polegających na ociepleniu budynku przy ul. L. 8 w K. (znak sprawy: [...]). Roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego i częściowym dociepleniu ścian budynku mieszkalnego przy ul. L. 8 w K. zostały zrealizowane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Postępowanie jest zatem bezprzedmiotowe.
Wskazanym następie wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 159/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.K. i J.K. na ww. decyzję WINB z dnia [...] listopada 2018 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie nadbudowy nie zostało w przepisach zdefiniowane, jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że przez nadbudowę należy uznać podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację. Przy czym przez kondygnacje rozumieć należy "poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa" (§ 3 pkt. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.; zwanej dalej: r.w.t.).
Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe wykazało, że nadbudowa budynku przy ul. L. 8 w K. w rozumieniu wyżej wskazanym nie miała miejsca. Organ przeprowadził między innymi czynności kontrolne w dniu [...] października 2017 r., w czasie których dokonano wewnątrz budynku odkrywek więźby dachowej w miejscach wskazanych przez PINB tj. w miejscach według organu najbardziej charakterystycznych - w rejonie lukarny, komina i więźby dachowej przy krokwiach. Z odkrywek tych sporządzono dokumentację fotograficzna i na tej podstawie ustalono, że konstrukcja więźby dachowej w rejonie lukarny, jak samych krokwi jest nienaruszona, kąt nachylenia połaci dachowych znajdującej się bezpośrednio nad tą lukarną jak i obok niej jest taki sam, zaś komin jest stary i nienaruszony.
Nadto w ramach postępowania dowodowego zgromadzono w aktach bogatą dokumentację zdjęciową pochodzącą od stron postępowania, jak i wykonaną przez organ w 2017 r. oraz w 2009 r. Część zdjęć zwłaszcza pochodzących z lat 90-tych ubiegłego wieku jest niezbyt czytelna lub niewyraźna, jednak bez wątpienia można na ich podstawie ustalić, że dom przy ul. L. nie był domem parterowym, lecz posiadał poddasze (drugą kondygnację), w którym od strony wejścia znajdowała się tzw. "jaskółka", która wykonana została najprawdopodobniej w latach 80 tych ubiegłego wieku przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Jak słusznie wskazuje organ, porównanie wysokości budynku nr [...] i budynku nr [...] przy ul. L. (oba budynki to charakterystyczna, podobna zabudowa podmiejska z lat 40 tych ubiegłego wieku) nie wskazuje ani na dobudowę nowej kondygnacji ani na podwyższenie wysokości kalenicy budynku przy ul. L. 8.
Z akt sprawy wynika zatem, że sporny budynek nie został podwyższony tj. nie miała miejsce nadbudowa rozumiana jako wybudowanie nowej kondygnacji budynku, w której to sprawie wszczęto i prowadzono kontrolowane postępowanie administracyjne.
Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ ustalił także, że na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2004 r. J.D. dokonała wymiany pokrycia dachowego z dachówki na blachę, a także wzmocnienia konstrukcji niektórych elementów więźby dachowej. Ze złożonej do akt sprawy oceny stanu technicznego obiektu z dnia [...] października 2017 r. wynika, że więźba dachowa posiada "wg. punktowych oględzin widoczne wzmocnienia", natomiast według oceny stanu technicznego obiektu z [...] marca 2004 r. "niektóre elementy więźby dachowej wskazujące częściowe zużycie należy wzmocnić". Organ ustalił także, że budynek został ocieplony (również na podstawie zgłoszenia), a przy wykonywaniu ocieplenia skuto gzymsy na ścianie frontowej budynku.
W tym stanie faktycznym zasadne było, zdaniem Sądu I instancji, umorzenie postępowania.
W skardze kasacyjnej M.K. i J.K. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zajęcia przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie stanu faktycznego ustalonego przez organ I i II instancji, a stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji administracyjnej;
- 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji faktu wybiórczego (niekompletnego) zebrania przez organ I i II instancji materiału dowodowego w sprawie, a to w szczególności polegającego wyłącznie na badaniu kwestii związanej z podniesieniem (lub niepodniesieniem) kalenicy budynku, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego polegającego na podwyższeniu ścian zewnętrznych budynku o kilkadziesiąt centymetrów, co wpłynęło na jego zmianę kubatury, a w konsekwencji wymagało od inwestora uzyskania decyzji pozwolenia na budowę;
- 3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów przez organ, w tym w szczególności brak wzięcia pod uwagę zdjęć przedłożonych przez skarżących, wskazujących na podniesienie ścian budynku, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, w zakresie zakresu wykonanych prac (budowy) w budynku przy ul. L. 8 w K., uniemożliwiając zbadanie zgodności z prawem ich wykonania;
- 4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie poddano kontroli kwestii związanej z legalnością podwyższenia ścian budynku (budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.), która to budowa wymagała wydania decyzji pozwolenia na budowę.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sąd I instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., a Sąd I instancji zajął stanowisko w sprawie ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy. Sąd szeroko w uzasadnieniu wyroku przytoczył ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego i wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania.
Nie są również zasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, w ramach których skarżący kasacyjnie starają się zakwestionować stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania uzasadniał jego umorzenie. Organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły zakres wykonanych robót budowlanych i na tej podstawie dokonały prawidłowej oceny, że zostały one wykonane na podstawie zgłoszenia. Podkreślenia wymaga, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] października 2017 r. organ nadzoru budowlanego dokonał odkrywek więźby dachowej wewnątrz budynku - w rejonie lukarny, komina i więźby dachowej przy krokwiach. Dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie kontroli potwierdza, że konstrukcja więźby dachowej w rejonie lukarny, jak samych krokwi jest nienaruszona, kąt nachylenia połaci dachowych znajdującej się bezpośrednio nad tą lukarną jak i obok niej jest taki sam, zaś komin jest stary i nienaruszony.
Uzasadnione było zatem stanowisko Sądu I instancji, iż materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie pozwalał na przyjęcie, że w sprawie doszło do nadbudowy budynku. Materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie uzasadnia także stanowiska skarżących kasacyjnie, aby w sprawie mogło dojść do rozbudowy budynku w sposób przez nich wskazany. Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że zakres robót budowlanych prowadzonych przy przedmiotowym budynku obejmował wymianę pokrycia dachowego z dachówki na blachę oraz częściowe docieplenie ścian zewnętrznych. Zamiar wykonania tych robót został skutecznie zgłoszony organowi administracji architektoniczno-budowlanej (w dniu [...] sierpnia 2004 r., znak sprawy: [...] oraz w dniu [...] czerwca 2009 r., znak sprawy: [...]).
Roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego i częściowym dociepleniu ścian budynku mieszkalnego przy ul. L. 8 w K. zostały zrealizowane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Mając na uwadze, że sporne roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, iż postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość powinno zostać umorzone. W konsekwencji jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 7