Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3310/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 139/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 26 stycznia 2009 r. Nr... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 poz. 713 ze zm., dalej jako: "ustawa" lub "u.s.g."), gdyż nie wykazała naruszenia interesu prawnego postanowieniami uchwały w odniesieniu do działki stanowiącej jej własność – nr..., obręb K. Sąd wskazał, że strona jest właścicielem działki, objętej ustaleniami planu miejscowego. Jednak istnienie interesu prawnego samo w sobie nie wystarcza do stwierdzenia legitymacji skargowej opartej na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Konieczne jest ustalenie, czy związek pomiędzy własną sytuacją skarżącej, a zaskarżoną uchwałą powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia strony konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Wymagane było więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.

Zarówno z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i ze skargi oraz pisma procesowego wynika, że zarzuty sprowadzają się w swej istocie do kwestionowania postanowień planu w zakresie przeznaczenia działki nr... i..., które stanowią własność osób trzecich, ale graniczą pośrednio z działką skarżącej.

Odnośnie argumentów dotyczących sposobu zagospodarowania działki niestanowiącej własności skarżącej Sąd wskazał, że działka nr... według treści kwestionowanej uchwały w części znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 9PU i ma przeznaczenie podstawowe tereny aktywności gospodarczej.

Skarżąca nie wskazała na prawne ograniczenia w sposobie zagospodarowania jej nieruchomości wynikające z przewidzianego w planie przeznaczenia działki nr... oraz.... Sąd zaznaczył, że z ujawnionych okoliczności faktycznych trudno było również Sądowi wywieść, jakie niezgodne z prawem ograniczenia dla skarżącej, bądź jakie zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania posiadanego prawa mogłaby spowodować realizacja przewidzianego dla działki... przeznaczenia pod zabudowę produkcyjno-usługową. W ocenie Sądu, ze względu na swoją wielkość i ukształtowanie, a także oddzielenie skarżącej od działki działką... i terenem zieleni, realizacja dotychczasowego przeznaczenia mieszkalnego bądź dalsze zagospodarowanie zgodnie z funkcją nie powinna napotkać na niedopuszczalne ograniczenia. W każdym razie pozbawienie bądź choćby ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości należącej do strony przez sposób zagospodarowania nie zostało dowiedzione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie wykazała jakie jest źródło przysługującego jej interesu prawnego, a wywodzenie go z sąsiedztwa z działką... i... czy też z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Wojewody O. z 8 maja 2006 r. było chybione. Z samego faktu posiadania własności nieruchomości w sąsiedztwie obszaru objętego kwestionowanymi postanowieniami planu nie może wynikać interes prawny strony. Skarżąca nie wykazała, by ustalenia planu w odniesieniu do działki nr... pozwalające na zabudowę pod działalność gospodarczą mogły prowadzić do naruszenia na jej nieruchomości norm powszechnie obowiązujących.

Sąd stwierdził, że okoliczność, iż skarżąca jako właścicielka nieruchomości w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonymi postanowieniami planu może być narażona na oddziaływanie ze strony inwestycji realizowanej tam w zgodzie z postanowieniami planu, tak długo, jak długo oddziaływania te nie będą naruszać żadnej normy wynikającej z przepisów prawa materialnego kształtujących sytuację skarżącej, wskazuje na istnienie po jej stronie jedynie interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej. Opisywane przez skarżąca immisje, które mogą powstawać na działce nr... poprzez wprowadzenie na części tej działki zabudowy gospodarczej i ograniczać w ten sposób jej uprawnienie do zagospodarowania własnej nieruchomości są na dzień wniesienia skargi wyłącznie zakładanym, potencjalnym zagrożeniem.

Sąd zaznaczył, że każda uchwała planistyczna powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym obszarze. Jeżeli jednak uciążliwości te zamykają się w określonym obszarze, nie dotykając immisjami w sposób niedopuszczalny prawem nieruchomości sąsiedniej, nie tworzą uprawnień skargowych wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Odnośnie weryfikacji legitymacji skargowej w zakresie kwestionowania uregulowań planu odnoszących się do terenu 9PU wywodzonych z prawa własności Sąd wyjaśnił, że skarżąca nie posiada decyzji o warunkach zabudowy bądź o pozwoleniu na budowę, z której może wywodzić naruszenie swego interesu prawnego przez przeznaczenie sąsiadującej działki... w skarżonym planie jako teren aktywności gospodarczej. Działka nr... poprzednio była określana jako teren zabudowy mieszkaniowej. Postanowienia obecnego planu tego przeznaczenia nie zmieniły, tylko je potwierdziły, co również odpowiada założeniom przyjętym w studium uwarunkowań przestrzennych (obecnie jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym jako przeznaczenie podstawowe, i zabudowa usługowa – jako przeznaczenie uzupełniające; oznaczenie terenu 57 MN).

Zatem nieruchomość... miała i ma charakter przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową i takie przeznaczenie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania, co nie uniemożliwia dotychczasowego sposobu jej użytkowania ani nie ogranicza praw właścicieli. Po uchwaleniu planu możliwość użytkowania nieruchomości nie uległa pogorszeniu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie nastąpiła żadna zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a tym samym w sferze uprawnień skarżącej nic się nie zmieniło.

Braku legitymacji skargowej do kwestionowania postanowień planu odnoszących się do działki nr... skutkował brakiem możliwości dokonania przez Sąd oceny zgodności z prawem podjętej uchwały.

Sąd stwierdził, że skarżąca ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w skardze nie zdołała wykazać, że realnie, aktualnie napotyka niedopuszczalne ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności. Skutkuje to koniecznością odrzucenia skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącej wskazanymi w skardze postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Końcowo w odniesieniu do odpisu wyroku WSA w Opolu z 20 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2408/03, który skarżąca przedłożyła Sądowi orzekającemu po ogłoszeniu postanowienia, Sąd wskazał, że ani w postępowaniach o sygn. akt II SA/Wr 2408/2003 i II SA/Op 430/04, ani też w obecnie rozpoznawanej sprawie II SA/Op 139/20 Sądy orzekające nie stwierdziły, aby postanowienia (poprzednio projektu, obecnie planu) aktu prawa miejscowego ingerowały w interes prawny lub uprawnienia skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenia prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 KC i art. 144 KC przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała Rady Miejskiej w O. nr... z dnia 26 stycznia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., a w szczególności dotycząca obszaru oznaczonego symbolem "9 PU" dla terenów położonych w rejonie ulicy Szkolnej nie narusza interesu prawnego skarżącej oraz że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, podczas gdy skarżąca w dostateczny sposób wykazała naruszenie własnego interesu prawnego – przez wskazanie w jaki sposób plan narusza jej prawa oraz jaki interes prawny posiada w stwierdzeniu nieważności planu w części dotyczącej terenu oznaczonego jako "9 PU", w tym wywodząc interes prawny z własności sąsiedniej nieruchomości oraz odziaływania nieruchomości - co w konsekwencji spowodowało odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi bez jej merytorycznego rozpoznania,
3. 2. art 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż skarżąca nie posiadała interesu prawnego, podczas gdy z treści tego przepisu wprost wynika, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności.
4. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji rzetelnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego w tym dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego i w efekcie uznanie, że w niniejszej sprawie skarżąca nie posiadała legitymacji prawnej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego wsi K., a zaskarżona uchwała nie spowodowała naruszenia interesu prawnego skarżącej wywodzonego z prawa własności działki..., podczas gdy całokształt ujawnionych okoliczności sprawy temu zaprzecza.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zgodzić się należało z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. oraz przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stwierdził brak legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji niezasadnie orzekł o odrzuceniu skargi.

W związku z tym, że wadliwość zaskarżonego postanowienia wynika w dużej mierze z niewłaściwej interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest przedstawienie w tym zakresie uwag ogólnych.

Mianowicie z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny.

Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. Podkreślić przy tym należy, że ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie może ograniczać się wyłącznie do przepisów prawa administracyjnego, lecz musi uwzględniać również inne regulacje prawne, zwłaszcza te, które służą ochronie praw cywilnych przysługujących właścicielom nieruchomości. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1, ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba też pamiętać, że w planowaniu przestrzennym obowiązuje nakaz uwzględnienia określonych wartości, w tym ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Należy więc zaznaczyć, że przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. II OSK 137/15, 12 grudnia 2016 r. II OSK 743/15).

Zaakcentować trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1. 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2. 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Uwzględnienie powyższych uwarunkowań prawnych powinno w niniejszej sprawie prowadzić do stwierdzenia, że skarżąca wykazała naruszenie jej własnego interesu prawnego ustaleniami przedmiotowego planu, dotyczącymi przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 9 PU, położonego w sąsiedztwie terenu 57 MN, obejmującego działkę stanowiącą jej własność.

Jak wynika ze skargi, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w O. z 26 stycznia 2009 r. nie został przez skarżącą zakwestionowany w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości stanowiącej jej własność, gdyż położona jest ona na terenie (57 MN) zabudowy jednorodzinnej, na którym zachowane zostały dotychczasowe warunki zabudowy i zagospodarowania. Skarżąca zanegowała natomiast wyodrębnienie w planie terenu aktywności gospodarczej (9 PU) przeznaczonego pod zabudowę służącą prowadzeniu działalności gospodarczej wraz z towarzyszącymi obiektami usługowymi, administracyjnymi, biurowymi i socjalnymi z zakresu m.in. produkcji, przetwórstwa lub montażu, magazynowania i składowania, logistyki, rzemiosła produkcyjnego i usługowego.

Zdaniem skarżącej, charakter planowanych na obszarze 9 PU inwestycji, w przypadku ich realizacji, utrudni lub wręcz uniemożliwi korzystanie z jej nieruchomości, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w dotychczasowy sposób. Skarżąca wskazała, że realizacja inwestycji na terenie 9 PU spowoduje negatywne oddziaływanie na sąsiednie działki w zakresie szkodliwych immisji, hałasu, zwiększonego ruchu samochodowego, a przy tym zmieni warunki korzystania z gruntów sąsiednich, położonych w otoczeniu lasów i terenów rolnych.

W takim stanie sprawy, Sąd Wojewódzki niezasadnie wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że z ujawnionych w skardze okoliczności faktycznych trudno wywieść, jakie "niezgodne z prawem ograniczenia" dla skarżącej, bądź jakie zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania posiadanego prawa mogłaby spowodować realizacja zabudowy produkcyjno - usługowej. Zdaniem Sądu, oddzielenie terenu 9 PU od nieruchomości skarżącej innymi działkami sprawia, że realizacja dotychczasowego przeznaczenia mieszkalnego nie powinna napotkać na "niedopuszczalne ograniczenia", przy czym skarżąca nie wykazała jakie jest źródło przysługującego jej interesu prawnego, a wywodzenie go z sąsiedztwa z oznaczonymi działkami, czy też z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Wojewody O. z 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu - jest chybione.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Sądu Wojewódzkiego należy zaznaczyć, że dla stwierdzenia legitymacji do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wymagane wykazanie, że zaskarżone przez stronę skarżącą postanowienia planu miejscowego wprowadzają "niezgodne z prawem ograniczenia" czy "niedopuszczalne ograniczenia", gdyż kwestia niezgodności z prawem ograniczeń wynikających z przeznaczenia czy sposobu zagospodarowania konkretnego terenu jest oceniania w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19).

Na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Rozstrzygając o legitymacji procesowej strony skarżącej należy rozważyć, czy wskutek postanowień nowego planu miejscowego zmienił się stan prawno - planistyczny poszczególnych działek gruntowych, a zwłaszcza czy nastąpiło pogorszenie sytuacji właścicieli nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że badając uprawnienie konkretnego podmiotu do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - za dopuszczalne uznać należy zaskarżenie uregulowań planu, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości strony skarżącej, to jednak oddziałują na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości objętej planem lub sąsiadującej z terenami leżącymi w granicach planu.

Każdorazowo konieczna jest więc analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Przyjmuje się w szczególności, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu. Należy mieć przy tym na uwadze regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a zwłaszcza art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2009 r. II OSK 900/09, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z 3 listopada 2010 r. II OSK 1780/10, z 5 listopada 2014 r. II OSK 974/13, z 12 kwietnia 2017 r. II OSK 1141/16, z 4 listopada 2020 r. II OSK 2278/18, postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17).

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, o braku legitymacji skarżącej nie mógł przesądzić fakt, że utworzony teren aktywności gospodarczej nie wprowadza ograniczeń w realizacji zagospodarowania jej nieruchomości, zgodnie z zachowaną funkcją mieszkaniową.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło bowiem budzić wątpliwości to, że realizacja inwestycji w ramach przeznaczenia terenu 9 PU, a więc m.in. z zakresu produkcji, przetwórstwa, montażu czy magazynowania może negatywnie wpływać na sąsiednie nieruchomości w związku z uciążliwościami wynikającymi z obsługi komunikacyjnej oraz różnego rodzaju immisji. Wprawdzie nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działkami objętymi spornym terenem, jednak są one położone przy tej samej drodze i w sąsiedztwie tak bliskim, że nie można wykluczyć uciążliwego oddziaływania potencjalnej działalności gospodarczej na terenie 9 PU.

W takiej sytuacji skarżąca powinna mieć zagwarantowane zainicjowanie kontroli sądowej celem sprawdzenia, czy rozwiązania przyjęte w planie miejscowym odpowiadają ustawowym wymogom.

Nietrafna jest uwaga Sądu zawarta w uzasadnieniu postanowienia, że jeżeli wynikające z uchwały planistycznej uciążliwości zamykają się w określonym obszarze, nie dotykając immisjami w sposób niedopuszczalny prawem nieruchomości sąsiedniej, to nie tworzą uprawnień skargowych wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. Mianowicie stwierdzić trzeba, że przyjęte przez Sąd założenie co do uciążliwości, które "zamykają się w określonym obszarze" jest nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Trudno wywieść na jakich przesłankach Sąd oparł swoje wnioskowanie w tej kwestii.

Tymczasem z uwagi na zarzuty zawarte w skardze, skarżąca miała prawo oczekiwać, ze dojdzie do sprawdzenia, czy postanowienia planu w zaskarżonej części zawierają rozwiązania gwarantujące ład przestrzenny i ochronę terenu zabudowy mieszkaniowej przed nadmiernymi immisjami przyszłej działalności gospodarczej na terenie 9 PU.

Ponadto, błędnie Sąd Wojewódzki wywiódł w uzasadnieniu postanowienia, że skarżąca nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego, gdyż opisywane przez nią immisje, mogące powstać na działce objętej terenem 9 PU, są wyłącznie zakładanym, potencjalnym zagrożeniem, a zdaniem Sądu "skarga z art. 101 u.s.g. nie służy ochronie przed ewentualnymi, przyszłymi, hipotetycznymi naruszeniami interesu prawnego, które mogą mieć miejsce w bliżej nieokreślonej przyszłości".

Przytoczona konstatacja Sądu nie uwzględnia w sposób właściwy istoty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, który wraz z innymi przepisami, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Oczywiste bowiem powinno być to, że kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest dlatego, że ustalenia planu - jako unormowania obowiązujące powszechnie na danym terenie i mające moc wiążącą dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie pozwoleń na budowę - w konsekwencji stanowią podstawę działań inwestorskich, które w efekcie realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z dnia 5 lutego 2013 r. II OSK 2479/12). W wyroku z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1429/17 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji.

Przyjęta zaś koncepcja Sądu Wojewódzkiego wypacza znaczenie skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., której złożenie ma zasadniczo sens, gdy pozwoli zapobiec działaniom inwestycyjnym podejmowanym na podstawie ustaleń planu miejscowego niezgodnych z prawem. Gdy już bowiem dojdzie do zrealizowania przedsięwzięć budowlanych na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podważanie takiego planu jest nieefektywne. Nieracjonalne jest zatem założenie, że legitymacja do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. aktualizuje się wówczas, gdy zrealizowana będzie inwestycja na podstawie kwestionowanych postanowień planu, a w dodatku zaistnieją ponadnormatywne uciążliwości związane z działalnością nowego obiektu oddziałujące na nieruchomość podmiotu skarżącego.

Dlatego błędna jest wypowiedź Sądu Wojewódzkiego zgodnie z którą: "Okoliczność, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonymi postanowieniami planu może być narażona na oddziaływanie ze strony inwestycji realizowanej tam w zgodzie z postanowieniami planu tak długo, jak długo oddziaływania te nie będę naruszać żadnej normy wynikającej z przepisów prawa materialnego kształtujących sytuacją skarżącej, wskazuje na istnienie po jej stronie jedynie interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej."

Dodatkowo trzeba zauważyć, że Sąd Wojewódzki wskazując, że opisywane przez skarżącą immisje z terenu 9 PU są wyłącznie "zakładanym, potencjalnym zagrożeniem", pominął wykazaną przez stronę okoliczność rozpoczęcia na spornym terenie procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji Starosty O. z 14 marca 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku modelarni, co słusznie podniesiono w zarzucie kasacyjnym.

Z tych wszystkich względów w rozpatrywanej sprawie wadliwa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do braku legitymacji skarżącej do złożenia skargi na przedmiotową Uchwałę.

Zaakceptowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego byłoby równoznaczne z nieuzasadnionym ograniczeniem możliwości zaskarżenia do sądu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz ocena legitymacji procesowej strony skarżącej jest nie do pogodzenia z ustanowionym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawem do sądu. W sytuacji gdy ustalenia planu obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, a charakter istniejącego oraz planowanego zagospodarowania terenu wskazuje na możliwość oddziaływania obiektów budowlanych na zabudowę sąsiednią, to konieczne jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie należało przyznać skarżącej legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, aby możliwa była ocena, czy naruszenie jej interesu prawnego zakwestionowanymi postanowieniami planu odbyło się zgodnie z prawem, a w szczególności czy organ stanowiący nie nadużył władztwa planistycznego przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Dla porządku należy zwrócić uwagę, że Sąd Wojewódzki mylnie zinterpretował wcześniejsze wyroki wydane w przedmiocie skarg dotyczących zarzutów złożonych przez skarżącą do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew temu co podał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w obu sprawach sygn. II SA/Wr 2408/03 i II SA/Op 430/04 skargi zostały rozpoznane merytorycznie, a w pierwszym wyroku z 20 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przesądził, że skarżąca była legitymowana do złożenia zarzutów do projektu planu, a tym samym do wniesienia skargi, aczkolwiek na innej podstawie prawnej niż ma to miejsce w niniejszej sprawie.

W konsekwencji rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. okazało się wadliwe, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 1719/16).

1. - ---------------------- 12