Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 357/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę E. F., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w K. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pomimo wskazywanego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] w K. wykonania nakazu nałożonego decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] (wykonanie określonych prac w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w K. w tym m.in. usunięcie zagniecenia alufolu lub wymianę alufolu w przewodzie kominowym oraz przełączenie automatu gazowo-kąpielowego w mieszkaniu nr 9, udrożnienie przewodu kominowego czy przełączenie lub odsłonięcie lub zamurowanie kratki wentylacyjnej mieszkaniach nr 3 i nr 12), w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do PINB z informacją, że w jej mieszkaniu nr 6 ponownie pojawił się tlenek węgla, co musi świadczyć o nieprawidłowym działaniu systemu kominowo-wentylacyjnego. Wskazała na zainstalowanie nowego ogrzewania w mieszkaniu nr 3 i mieszkaniu nr 9. Przedstawiła swoje wątpliwości w zakresie prawidłowego działania wentylacji łazienkowej i kominów wentylacyjnych.
W związku z powyższym organ I instancji wszczął i przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalając, że przewody kominowe, wentylacyjne i spalinowe są drożne na całej długości.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], PINB w K., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w ww. sprawie, stwierdzając, że ww. przewody nadają się do dalszego użytkowania.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła E. F..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot procesu, a umorzenie postępowania jest instytucją wyjątkową. Następuje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe. W niniejszym postępowaniu jego przedmiotem jest stan techniczny przewodów kominowych w budynku przy ulicy [...] w K.. Z akt sprawy wynika, że przewody te są w odpowiednim stanie technicznym i nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, gdyż są drożne, szczelne i nadają się do dalszego użytkowania. Potwierdzone to zostało odpowiednim protokołem sporządzonym przez mistrzów kominiarskich. Nie było zatem podstaw do zastosowania w sprawie art. 66 Prawa budowlanego.
Odpowiadając na zarzuty odwołania organ stwierdził, że są one subiektywne, bezzasadne i nie poparte dowodami, gdyż nie przedstawiono żadnej kontropinii osoby uprawnionej w stosunku do znajdującej się w aktach sprawy opinii mistrzów kominiarskich. Organ odwoławczy dodał też, że nie mógł wyrazić zgody na dalsze przedłużenie postępowania odwoławczego dla umożliwienia przedłożenia przez odwołującą opinii lub ekspertyzy, gdyż pomimo pozytywnego rozpatrzenia pierwszych wniosków w tym zakresie opinia taka nie została dotąd przygotowana i przedłożona.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. F., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wyjaśniła, że pomimo prowadzonego już postępowania PINB nie doprowadził do prawidłowego działania wentylacji i kominów spalinowych, czego skutkiem były wielokrotne zatrucia tlenkiem węgla. Wskazała na działania – w jej ocenie – niedopuszczalne, na które organy nie zwróciły żadnej uwagi. Dokładnie opisane zarzuty zostały poparte dowodami w postaci wypisów ze szpitala, rozstrzygnięciami Prokuratury Rejonowej [...] oraz licznymi pismami. Skarga uzupełniona została przez skarżącą dodatkowymi pismami z dnia 2 kwietnia 2014 r. oraz z dnia 28 czerwca 2014 r., w których podtrzymała zarzuty skargi oraz dodała, że powtarzająca się emisja tlenku węgla w jej mieszkaniu w latach 2007 do 2014 r. spowodowana była źle przeprowadzonym remontem, nieformalnym wprowadzeniem ogrzewania gazem w budynku. Dołączone zostało także pismo Wydziału Inżynierii Środowiska i Energetyki Politechniki Śląskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał jej osobistą skargę. Zaakcentował, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu technicznego kwestionowanej wentylacji. Tym samym bezpodstawne było żądanie kontropinii od skarżącej, zwłaszcza, że nie miała ona możliwości udostępnienia poszczególnych lokali mieszkalnych. Dodał, że skarżąca złożyła taką opinię, tyle, że już po wydaniu decyzji przez organ. Podkreślił, że wynikające z obecnego stanu instalacji nawiewnej niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi powinno mobilizować organ do wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a to przemawia za uchyleniem zaskarżonej, jak i pierwszoinstancyjnej decyzji. Nadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w jej mieszkaniu nigdy nie odbyły się żadne dokładne oględziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 357/14, uwzględniając skargę, wyjaśnił na czym polega bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego (sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze w decyzji administracyjnej lub postanowienia). W tej zaś sprawie organ bez przeprowadzenia dogłębnego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu nie jest prawidłowe w sytuacji gdy w zasadzie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie w dniu 10 maja 2013 r. przeprowadzono oględziny lokalu mieszkalnego nr 6 należącego do skarżącej, ale protokół ten: po pierwsze, nie ustala aktualnego stanu faktycznego wentylacji w tym mieszkaniu, a jedynie potwierdza fakt stwierdzenia prawidłowości w lokalu nr 3 przez dwie niezależne ekipy kominiarskie (nieprecyzując nawet, kiedy to stwierdzenie miało miejsce), a po drugie, pomimo stwierdzenia "przewężenia prześwitu wentylacyjnego kuchennego w mieszkaniu skarżącej", nie odniesiono się do tego stwierdzenia i nie dokonano w tym zakresie sprawdzenia.
Do całego zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego dołączono jedynie protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych nr 47/12 z października 2012 r., stwierdzający drożność przewodów wentylacyjnych i spalinowych na całej długości od urządzeń grzewczo-kominowych oraz potwierdzający możliwość ich dalszego użytkowania. Dodano jeszcze, że przewody kominowe czyszczone są terminowo.
Sąd podkreślił, że odpowiedni stan techniczny tych przewodów to nie tylko ich drożność, ale także ich wydolność, czyli odpowiednie parametry dla danego lokalu, a także zgodność ich wykonania z obowiązującymi przepisami. Pod tym kątem jednak organy nie przeprowadziły żadnego postępowania, a zgodzić się przyjdzie z pełnomocnikiem strony skarżącej, że to na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia niezbędnego i wyczerpującego postępowania w celu prawidłowego ustalenia stanu technicznego przedmiotowej wentylacji. Stąd też niezrozumiałe jest wymaganie od strony skarżącej przedstawienia kontropinii, gdyż w tym zakresie o taką opinię wystąpić powinien organ.
Jak wynika ze złożonej skargi, skarżąca już po wydaniu niniejszych decyzji, zwróciła się do specjalistów o opinię w tym zakresie i w dniu 10 kwietnia 2014 r. uzyskała odpowiedź Kierownika Katedry Ogrzewnictwa, Wentylacji i Techniki Odpylania Politechniki Śląskiej w Gliwicach, z której wynika, że opisany stan budynku i wskazanych instalacji wentylacji i odprowadzania spalin rażąco naruszają przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie oraz w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. W opinii tej dodano też, że nieprawidłowości w działaniu wentylacji i odprowadzania spalin można będzie analizować dopiero po przywróceniu stanu budynku do warunków technicznych zgodnych z przepisami.
W świetle powyższego w ocenie Sądu zgromadzony w sprawie przez organy obu instancji materiał dowodowy jest niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie wyjaśniono podnoszonych przez skarżącą wątpliwości, tym bardziej, że wątpliwości te pogłębia treść złożonej ww. opinii oraz fakt zatrucia się skarżącej tlenkiem węgla. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy organ nadzoru na podstawie wszechstronnej, dogłębnej i wyczerpującej oceny prawidłowo zebranego materiału dowodowego (zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) jednoznacznie stwierdzi prawidłowy stan techniczny przedmiotowego budynku oraz prawidłowość funkcjonowania instalacji przewodów kominowych oraz wentylacyjnych, będzie mógł uznać postępowanie za bezprzedmiotowe i je umorzyć. W przypadku z kolei stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości powinien zobowiązać zarządcę budynku do doprowadzenia budynku oraz jego instalacji do stanu zgodnego z prawem.
W wytycznych dla organów Sąd wskazał, że sprawa ta wymaga dokładnej analizy opartej na stosownych ustaleniach i wyjaśnieniach pod kątem nie tylko drożności wymienionych przewodów, ale także ich wymaganej wydajności czy zgodności wykonania z obowiązującymi przepisami wykonawczymi. Dopiero w wyniku takiego ustalenia możliwa będzie jednoznaczna ocena czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia robót w celu doprowadzenia do prawidłowego i wydajnego funkcjonowania przewodów kominowych i wentylacyjnych. W miarę potrzeby, to na organie spoczywać będzie obowiązek wystąpienia o sporządzenie specjalistycznej opinii w wymaganym zakresie funkcjonowania kwestionowanych przewodów wentylacyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] WINB, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 135, art. 133, art. 106 § 3 i art. 134 p.p.s.a przejawiające się tym, że Sąd nie dokonał pełnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności pominął dokumenty istotne dla sprawy oraz twierdzenia organów, natomiast w miejsce takiej analizy oparł rozstrzygnięcie o twierdzenia skarżącej, poparte prywatną opinią biegłego rzeczoznawcy [czym jednocześnie naruszył art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2014 r. poz. 101 ze zm.), zwanej dalej "K.p.c.", w zw. z 106 § 5 p.p.s.a.], w wyniku których to naruszeń Sąd błędnie ocenił okoliczności faktyczne nie mające miejsca w analizowanej sprawie, podczas gdy wszystkie okoliczności zostały należycie wyjaśnione w toku współpracy organów nadzoru budowlanego ze specjalistycznymi innymi organami władzy publicznej, tj. organami państwowej straży pożarnej oraz mistrzami kominiarskimi;
- - art. 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. polegające na zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, przez co Sąd nietrafnie uznał, że w przedmiotowej sprawie mają miejsce okoliczności stanu niebezpiecznego podnoszone przez skarżącą i przyznane w jej prywatnej opinii.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. F. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Strona skarżąca kasacyjnie błędnie wskazuje, że Sąd I instancji oparł się na okolicznościach, które nie miały miejsca. Wbrew temu stanowisku o nieprawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych w lokalu nr 6 świadczą chociażby obiektywne zaświadczenia z hospitalizacji E. F. i L. F., z których wynika, że osoby te zatruły się tlenkiem węgla. Ponadto opierając się na zasadach postępowania administracyjnego oraz zakresie postępowania dowodowego wynikającego z przywołanych w podstawach zarzutów skargi kasacyjnej przepisów p.p.s.a. i K.p.c., nie można skutecznie podważyć tzw. "prywatnej" opinii, sporządzonej przez ośrodek specjalistyczny na zlecenie skarżącej. W tym zakresie organy obu instancji nie dysponowały żadną inną specjalistyczną opinią, którą mógłby wziąć pod uwagę Sąd Administracyjny przy ocenie tej sprawy. Organy dysponowały jedynie dokumentami z kontroli kominiarskiej i instalacji gazowej z października 2012 r., a więc z okresu, który poprzedzał w tej sprawie wniosek skarżącej ze stycznia 2013 r.
Oceny tej nie podważa wskazywana w skardze kasacyjnej lakoniczność ww. opinii, ponieważ i tak co do istoty sprawy postępowanie wyjaśniające zawierało istotne braki mimo, że sprawa wiąże się bezpośrednio z okolicznościami mogącymi mieć wpływ na życie lub zdrowie ludzkie. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w tej sprawie organy faktycznie nie zbadały drożności przewodów kominowych, w tym prawidłowego ich funkcjonowania. W skardze kasacyjnej organ nie wykazał, aby takich ustaleń dokonał. Zamiast tego organ, jak to sam wskazał, oparł się na współpracy ze specjalistycznymi innymi organami władzy publicznej, tj. organami państwowej straży pożarnej oraz mistrzami kominiarskimi, tylko że ustalenia tych podmiotów nie zostały sporządzone na potrzeby tej sprawy. Dowody te mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia, ale tylko jako potwierdzające aktualne ustalenia organu, których jednak nie dokonano w tej sprawie.
Odnośnie problemu dotyczącego nieprawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych organy nadzoru budowlanego powinny mieć na względzie, że w tym zakresie wymagane jest sprawdzenie, po pierwsze, ich drożności; po drugie, ich szczelności (czy z innych przewodów kominowych nie przenikają zanieczyszczenia i vice versa); po trzecie, ich wydajności (czy parametry przewodu kominowego są wystarczające do obsługi lokalu o konkretnych parametrach jak np. kubatura); po czwarte, czy w odniesieniu do ww. ustaleń w lokalu prawidłowo dokonano podłączeń urządzeń instalacyjnych, jak np. piec gazowy i inne (na co wskazywała skarżąca chociażby w odniesieniu do zainstalowania nowego ogrzewania w lokalach nr 3 i 9); po piąte, czy w ogóle możliwe jest prawidłowe funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej w lokalu, np. w odniesieniu do szczelności otworów okiennych i drzwiowych oraz odpowiedniej wysokości komina nad dachem z uwzględnieniem jego otoczenia. Są to istotne ustalenia wymagane do przeprowadzenia, których organ nie dokonał podczas postępowania wyjaśniającego.
Należy mieć na względzie, że zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia w ogólności dotyczą budynku około stuletniego, co może także wskazywać na pewną dynamikę zużycia tego budynku, a więc i jego instalacji wentylacyjnej. Dlatego ważne jest dokonanie aktualnych ustaleń, które dopiero z wcześniejszymi ustaleniami mogą stanowić podstawę do stwierdzania stanu technicznego przewodów kominowych. Samo zatem wskazanie, że zostały wykonane obowiązki wynikające z wcześniejszej decyzji ze stycznia 2012 r. nie są wystarczające jeżeli nie uwzględniają stanu aktualnego.
Ponadto opinia kominiarska z października 2012 r. jedynie potwierdzała drożność przewodu kominowego, a nie jego prawidłowe funkcjonowanie. Także ze wskazywanego przez organy obu instancji przeglądu gazowego z października 2012 r. nie wynika aby jego przedmiotem była szczelność przewodów kominowych – potwierdza jedynie, że przewody gazowe są szczelne. Zgodnie z regułami postępowania wyjaśniającego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. takie dowody nie mogły w ogóle stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych, jak i świadczyć o bezprzedmiotowości postępowania, tym bardziej jeżeli organy były w posiadaniu opinii kominiarskiej (z dnia 11 lipca 2012 r., nr 65/2012r, verte), z której wynika, że przy zamkniętych oknach w łazience wentylacja – "ciąg odwrotny", a z pisma wyjaśniającego Spółdzielni Pracy Kominiarzy z 26 czerwca 2012 r. wynika, że lokal mieszkalny nr 6 nie tylko nie jest rozszczelniony, ale lokatorka ingerowała w przewód spalinowy.
Jak wskazano w tym piśmie "ciąg kominowy może być zaburzony w przypadku ograniczonego dopływu powietrza zewnętrznego do mieszkania, które jest czynnikiem niezbędnym do ich prawidłowego funkcjonowania". Ponadto z opinii kominiarskiej z dnia 29 października 2012 r., nr 198/2012r, wynika, że w łazience gdzie zamontowany jest piec gazowy, przewód kominowy wentylacyjny jest niedrożny. W tym jednak zakresie organy nie dokonały stosownych sprawdzeń.
W tych warunkach Sąd I instancji, dostrzegając braki w postępowaniu dowodowym prawidłowo, zastosował art. 135 p.p.s.a. Powyższe uchybienia organów obu instancji były istotne dla wyniku postępowania, co uzasadniało zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako środka prawnego celem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji organów obu instancji. Sąd I instancji zgodnie art. 133 § 1 p.p.s.a. w tym zakresie oparł się na aktach sprawy, które wskazywały na wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Dowody, które uwzględnił Sąd na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. stanowiły jedynie potwierdzenie występujących w postępowaniu wad i nie można w tym zakresie dopatrzeć się istotnych naruszeń Sądu I instancji, które mogłyby wskazywać na dowolną i swobodną ocenę materiału dowodowego. Także ocena Sądu zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. mieściła się w granicach tej sprawy, ponieważ wskazywała na istotne braki w ustaleniach organów w zakresie stanu technicznego przewodów kominowych.
Ponadto zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wytyczne dla organów co do koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że zaskarżony wyrok odpowiada treści art. 1 p.p.s.a., ponieważ prawidłowo realizuje kontrolę działalności administracji publicznej, jaką sprawują sądy administracyjne. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.