Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1384/19, oddalił skargę D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 października 2019 r., znak SKO.ZP/415/632/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 lipca 2019 r., nr AU-2/6730.2/658/2019, ustalającą na wniosek T. sp. z o.o. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (2 segmenty naziemne) z garażem podziemnym lokalami usługowymi i handlowymi oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach nr [...], [...], obr. [...] K. przy ul. K. w K.".
Skargę kasacyjną od przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.:
- 1. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 54 pkt 2 a-d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") przez ich błędną wykładnię i wzięcie do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni działki nr [...]1, stanowiącej utwardzony i urządzony szlak drogowy, jak również współwłasność skarżącego;
- 2. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 54 p. 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji pomimo braku wystarczającego określenia w decyzji I instancji obsługi w zakresie komunikacji, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego, oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p. przez brak jego zastosowania (niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, że pomimo oznaczenia działki [...]2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny urządzonej zieleni publicznej, decydujące znaczenie ma zapis w ewidencji gruntów i budynków, niezgodny z planem i informacją z pisma ZIKiT;
- 3. obrazę przepisu art. 54 pkt. 2 u.p.z.p. i § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia MI przez ich błędną wykładnię w zw. z art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji pomimo przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, niewłaściwego ustalenia parametrów nowej zabudowy w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.
Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia poniższych przepisów postępowania i w efekcie naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt.
- 2) p.p.s.a.:
- 1. obrazy przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 6, 7, 8 i 9 oraz 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę i nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo, iż w postępowaniu prowadzonym przez SKO, oraz poprzedzającym je postępowaniu przed organem popełniono znaczące błędy w ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy takich jak: ustalenie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej: do ul. K. i do ul. W. oraz zignorowano fakt, iż w obszarze analizowanym parametry wysokości są dalece zróżnicowane i wahają się dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 14 m (dz. 167/21) do 105 (dz. 611/3). Organ II instancji i WSA w Krakowie zaniechały również ustaleń, czy organ I instancji do wyliczeń wskaźników dla działki [...]1 brał pod uwagę powierzchnię działki [...]3, na co wskazywał skarżący.
Konsekwencją naruszenia w/w przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie było oddalenie skargi, zatem naruszenie powyższych przepisów miało oczywisty i bezpośredni wpływ na wynik postępowania. W związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak dostępu do drogi publicznej i analiza pod względem wysokości przeprowadzona nieprawidłowo, czy nieprawidłowe wyliczenia wskaźników – muszą skutkować uchyleniem decyzji obu organów, a zatem błędne ustalenia w tym zakresie wpłynęły bezpośrednio na oddalenie skargi i wynik postępowania.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 a-d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia MI przez ich błędną wykładnię i wzięcie do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni działki nr [...]3, stanowiącej utwardzony i urządzony szlak drogowy, jak również współwłasność skarżącego.
Po pierwsze, decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek zainteresowanego. Zatem organ ustalający warunki zabudowy jest związany treścią tego wniosku, w tym również w zakresie określonych w nim granic terenu, który może obejmować więcej niż jedną działkę ewidencyjną oraz niezależnie od tego, w jaki sposób wskazany we wniosku teren jest obecnie użytkowany.
Po drugie, zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. 1 u.p.z.p.: "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich." Oznacza to, że warunki zabudowy mogą być ustalane również na wniosek podmiotu nielegitymującego się tytułem prawnym do tego terenu. (por. wyrok NSA z 10.09.2013 r., II OSK 893/12, LEX nr 1559937) Zatem kwestia tytułu prawnego do terenu będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia przy podejmowaniu decyzji w tego rodzaju sprawach.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji pomimo braku wystarczającego określenia w decyzji I instancji obsługi w zakresie komunikacji, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego, oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p. przez brak jego zastosowania (niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, że pomimo oznaczenia działki [...]2 w planie miejscowym jako tereny urządzonej zieleni publicznej, decydujące znaczenie ma zapis w ewidencji gruntów i budynków, niezgodny z planem i informacją z pisma ZIKiT.
Odnosząc się do przytoczonego zarzutu, należy wskazać, że ustalenia wynikające z ewidencji gruntów i budynków oraz opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 3 sierpnia 2018 r., podtrzymanej pismem z 18 października 2018 r. dotyczącej możliwości obsługi komunikacyjnej od drogi publicznej (ul. K.) przez istniejący zjazd prowadzący do terenu planowanej inwestycji nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Otóż, jak wynika z § 19 ust. 2 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli K. do G." w K. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 489, poz. 3692), na terenach oznaczonych symbolem ZP – tereny publicznej zieleni urządzonej, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, do której, zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) zalicza się m.in. drogi.
Nie znajduje też potwierdzenia zarzut skargi naruszenia art. 54 pkt. 2 u.p.z.p. i § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia MI w zw. z art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, niewłaściwe ustalenia parametrów nowej zabudowy, w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, należało się zgodzić z oceną przedstawioną w zaskarżonym wyroku, że obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z dyspozycją przewidzianą w § 3 rozporządzenia MI, co zostało szczegółowo wyjaśnione w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (s.1-2). Także poprawność wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz metodologia wyznaczenia wysokości elewacji frontowej pozostają w zgodzie z wymogami określonymi odpowiednio w § 5 oraz § 7 rozporządzenia MI i znajdują swoje uzasadnienie w załączonej do decyzji analizie urbanistyczno-architektonicznej (s. 6-7 oraz 8-9).
Z wyżej wskazanych względów nie mógł też zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 6, 7, 8 i 9 oraz 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), pozostający w integralnym związku z wcześniej podnoszonymi zarzutami naruszenia prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.