Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 13/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 151 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi K. P. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w pkt 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt 2) stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o którym mowa w pkt 1; w pkt 3) stwierdził, że przewlekłość miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; w pkt 4) w pozostałym zakresie oddalił skargę; w pkt 5) zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej K. P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. P. zaskarżając wyrok w pkt 3 i 4.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy za takowe naruszenie uznać należy niezachowanie terminów wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego w sprawie, która nie wymagała podjęcia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dokonywanie przez organ czynności zbędnych, które jedynie miały pozorować prowadzenie czynności procesowych oraz powoływanie się na dużą ilość spraw rozpatrywanych przez Wojewodę Mazowieckiego, która to okoliczność nie jest przyczyną od organu niezależną i nie może stanowić usprawiedliwienia dla jawnego i rażącego naruszania przepisów prawa przez organy zobowiązane na mocy Konstytucji i kodeksu postępowania administracyjnego do działania na podstawie i w granicach prawa, czego konsekwencją było niezastosowanie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. i nierozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia na Wojewodę Mazowieckiego grzywny oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez ustalenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny wynikającej z treści art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 3000 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł w zaskarżonym wyroku, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.
Oceniając sprawność postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiego, Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo na obowiązki organu administracji wynikające z art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 k.p.a. Z wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki kierował się właściwym rozumieniem pojęcia przewlekłości postępowania.
Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2017 r. poz. 935, obowiązującą od 1 czerwca 2017 r.) przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Według utrwalonego orzecznictwa z przewlekłością mamy do czynienia w takich przypadkach, gdy działania organu administracji są nieefektywne, opieszałe i prowadzą do przedłużenia postępowania w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w krótszym terminie.
Przedstawiona przez Sąd Wojewódzki analiza co do chronologii czynności organu podjętych w niniejszej sprawie wykazała ewidentnie, że kilkumiesięczne postępowanie prowadzone było przewlekle.
Uwzględniając jednak całokształt okoliczności sprawy, Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że stwierdzona przewlekłość nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.
Wprawdzie zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił jak jest definiowana przewlekłość, która "ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jednak te niedostatki uzasadnienia wyroku nie miały wpływu na wynik sprawy. Istotne jest bowiem to, że Sąd Wojewódzki zastosował właściwe kryteria prawne i dostrzegł uwarunkowania, które w pewnym stopniu stanowiły usprawiedliwienie niedochowania przez organ ustawowych terminów przewidzianych w k.p.a.
Mianowicie Sąd Wojewódzki wskazał na znany mu z urzędu fakt rozpatrywania przez organ dużej ilości spraw o udzielenie cudzoziemcom pozwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Oczywiście rację ma strona skarżąca, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe) nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16, 4 grudnia 2019 r. II OSK 557/19).
Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak tego, że wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu administracji mogą stanowić usprawiedliwienie dla wydłużonego czasu rozpatrywania konkretnej sprawy.
Należy bowiem mieć na uwadze, że ocena czy przewlekłość postępowania wiąże się z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując zatem oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. II OSK 3374/18, z 17 maja 2019 r. I OSK 2171/17). Mając powyższe na uwadze należało uwzględnić w niniejszej sprawie podane przez organ przyczyny wydłużonego postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że opóźnienia w wydawaniu decyzji w sprawach zezwoleń na pobyt cudzoziemców związane są z ciągle utrzymującym się wzrostem liczby wniosków, związanym z liberalizacją przepisów oraz sytuacją geopolityczną i ekonomiczną w Europie. Jednocześnie organ wskazał na podejmowane działania usprawniające pracę Urzędu Wojewódzkiego celem przyspieszenia procesu wydawania zezwoleń dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Ponadto zaznaczono, że pobyt skarżącej na terytorium Polski w procedurze uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy był legalny i mogła ona przekroczyć granicę z Polski na Białoruś. Dodatkowo decyzja i karta pobytu zostały wydane skarżącej przed okresem świątecznym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim stanie sprawy uprawnione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że mimo przewlekłości postępowania organ nie naruszył prawa w sposób rażący. Należy bowiem pamiętać, że środki stosowane przez Sąd Wojewódzki mają przeciwdziałać przewlekłości postępowań administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną było więc to, że organ wdrożył szereg działań naprawczych w celu usprawnienia postępowań. Brak było podstaw, aby organowi przypisać złą wolę w prowadzeniu sprawy zainicjowanej przez skarżącą, bądź ignorowanie jej praw. Chociaż organ odpowiada za nieterminowe załatwienie sprawy, to jednak twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej o "jawnym i świadomym" ignorowaniu przepisów przez Wojewodę należało uznać za nieusprawiedliwione.
W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że stwierdzenie przewlekłości w procedowaniu przedmiotowej sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba do zastosowania innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a
Podzielając ocenę Sądu Wojewódzkiego należy zaznaczyć, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadkach, gdy przekroczenie przez organ ustawowych terminów wyznaczonych na załatwienie sprawy jest znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19, 18 lipca 2019 r. II OSK 533/19).
Zaakcentować należy, że nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym, czego nie uwzględniono w skardze kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.