Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie określenia nadpłaty w opłacie za korzystanie ze środowiska.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skarg było dziesięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2014 r., utrzymujących w mocy dziesięć decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z [...] marca 2013 r. o odmowie stwierdzenia na rzecz skarżącej spółki nadpłaty z tytułu opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za okresy od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2011 r. Każda decyzja dotyczyła poszczególnego półrocza tego okresu, począwszy od pierwszego półrocza 2007 r., a skończywszy na drugim półroczu 2011 r.
Sąd I instancji wskazał, że pismem z 28 grudnia 2012 r. skarżąca zwróciła się do Marszałka Województwa Pomorskiego o stwierdzenie nadpłaty w łącznej wysokości 118 015 zł z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska za okres od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz zwrot nadpłaconych kwot, zgodnie załączonym do wniosku zestawieniem. Skarżąca spółka wskazała, że opłaty te dotyczyły gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza w trakcie rejsów morskich odbywanych w granicach RP. Wyjaśniła też, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu usług przy użyciu statków, wśród których znajdują się statki: Odyseusz, Herakles, Odys, Kronos, Heros oraz Centaur II. Wszystkie te statki miały i nadal mają charakter statków morskich. W związku z ich ruchem oraz zużywaniem przez nie paliwa i emisją przez nie gazów lub pyłów do powietrza, skarżąca spółka uiściła opłaty za korzystanie ze środowiska za poszczególne półrocza lat 2007–2011. Obecnie skarżąca spółka stoi ona na stanowisku, że opłaty te nie były należne.
Decyzjami z [...] marca 2013 r. Marszałek Województwa Pomorskiego odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za poszczególne półrocza w latach 2007–2011.
Organ I instancji wskazał, że zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, w tym koszty korzystania ze środowiska określa ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.).
Organ I instancji wskazał ponadto, że spod regulacji przepisów ustawy p.o.ś. zostały wyłączone zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki. Zgodnie z art. 2 ust. 4 p.o.ś., zasady te oraz organy administracji właściwe w sprawach tej ochrony określają przepisy odrębne. W ocenie organu I instancji, ustawodawca wyłączył spod zakresu obowiązywania ustawy p.o.ś. zakres zagadnień związanych tylko z ochroną morza przed zanieczyszczeniem dokonywanym wyłącznie przez statki. Zagadnienia te zgodnie z wolą ustawodawcy regulowane są odrębnymi przepisami. Tym samym, ustawodawca nie wyłączył w stosunku do statków morskich stosowania innych postanowień ustawy niż te, które dotyczą zasad ochrony morza.
Określając zakres pojęcia "morze" organ I instancji odwołał się do definicji potocznej tego słowa, ponieważ w przepisach ustawy p.o.ś. brak jest jego definicji legalnej. Przez morze należy rozumieć naturalny zbiornik wodny, naturalny ekosystem stanowiący część oceanu, cechujący się dużym zasoleniem i głębokością, rozległego obszaru słonej wody. W ocenie organu I instancji, "powietrze" nie mieści się w pojęciu "morze". Dokonując wykładni art. 2 ust. 4 p.o.ś. organ uznał, że poza regulacją tej ustawy pozostają jedynie sprawy dotyczące zasad ochrony wody, sprawy zaś związane z ochroną powietrza podlegają tym regulacjom, również wówczas, gdy dotyczą ochrony przestrzeni powietrznej nad morskimi wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym. Organ I instancji podkreślił, że przywołany powyżej przepis wprowadza wyjątek od zakresu obowiązywania ustawy, w związku z czym jego interpretacja nie może mieć charakteru rozszerzającego.
Organ wyjaśnił, że przywołana przez stronę międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki sporządzona w Londynie 2 listopada 1973 r., zmieniona Protokołem sporządzonym w Londynie dnia 17 lutego 1978 r. oraz Protokołem sporządzonym w Londynie dnia 26 września 1997 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 101, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 761, dalej: Konwencja MARPOL) obejmuje przepisy o zapobieganiu zanieczyszczaniu powietrza przez statki, czyli wszelkie działanie mające na celu ograniczenie wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza przez dostosowanie się armatorów i załóg statków do szeregu wymogów i obowiązków dotyczących m.in. instalacji i urządzeń zawierających substancje zubożające warstwę ozonową, jakości silników i parametrów stosowanych paliw. Zdaniem organu I instancji, przepisy Konwencji MARPOL wpływają więc na ograniczenie zanieczyszczenia powietrza przez statki, jednak całkowicie go nie eliminują W związku z powyższym organ uznał, że spaliny emitowane przez statki do powietrza wpływają na pogorszenie stanu środowiska, a zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie.
Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Jednym z aktów prawnych zawierających regulacje odpowiadające wymogom z art. 86 Konstytucji RP jest ustawa p.o.ś. Organ I instancji powołał się również na wynikającą z art. 7 p.o.ś. zasadę "zanieczyszczający płaci", która oznacza dla podmiotów korzystających ze środowiska (w szczególności przez wprowadzanie do niego substancji lub energii) obowiązek ponoszenia kosztów zapobiegania zanieczyszczeniu środowiska lub kosztów usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Zdaniem organ I instancji, formą poniesienia odpowiedzialności za stan środowiska jest wniesienie opłaty za korzystanie ze środowiska, która zgodnie z art. 272 p.o.ś. stanowi jeden ze środków finansowo-prawnych ochrony środowiska.
Ponadto organ I instancji stwierdził, że skarżąca spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska, ponieważ jest przedsiębiorcą (art. 3 pkt 20 lit. a/ p.o.ś.) i posiada statki morskie, eksploatacja których powoduje wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, a więc korzystanie ze środowiska.
Organ I instancji wskazał, że powołana we wniosku opinia prawna Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu z 2003 r. o uchwalonej przez Sejm w dniu 28 sierpnia 2003 r. ustawie o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw dotyczyła nowej treści art. 2 ust. 2a, jednak przepis ten nie wszedł w życie. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w powyższej opinii wskazano, iż problematyka przedmiotowych opłat regulowana jest w szczególności przez Konwencję MARPOL oraz ustawę z 12 września 2002 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów oraz pozostałości ładunkowych ze statków (Dz.U. Nr 166, poz. 1361). Zdaniem organu I instancji, akty te dotyczą jedynie postępowania z odpadami i ściekami na statkach oraz opłatami z tym postępowaniem związanymi. Opłaty te jednak pozostają bez związku z opłatami za korzystanie ze środowiska. Organ I instancji odniósł się także do powołanego we wniosku pisma Ministerstwa Infrastruktury z 8 grudnia 2003 r. kierowanego do Sekretarza Generalnego Związku Armatorów Polskich.
Pismo to zawiera stwierdzenie, że "przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie odnoszą się do statków, bowiem prawo ochrony środowiska morskiego przed zanieczyszczeniem ze statków, zasady oraz organy administracji właściwe w sprawach tej ochrony określają odrębne przepisy". Zdaniem organu I instancji, przyjęto błędne założenie, że "środowisko morskie" to pojęcie szersze niż "woda". Organ I instancji nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury sformułowanego w piśmie z 14 grudnia 2004 r. skierowanym do Podsekretarza Stanu Ministerstwa Środowiska dotyczącego art. 2 ust. 4 p.o.ś., zgodnie z którym "Ustawa wyłącza bowiem stosowanie jej postanowień, w tym rozporządzeń wydanych na jej podstawie, do zanieczyszczeń pochodzących ze statków (a więc również wprowadzania do powietrza gazów lub pyłów)".
W ocenie organu I instancji ustawa wyłącza stosowanie jej postanowień do zanieczyszczeń pochodzących ze statków, ale tylko wprowadzanych do morza. Pojęcie "ochrony morza przed zanieczyszczeniem" nie jest tożsame z "wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza", ponieważ zakresy pojęciowe obu powyższych zwrotów skierowane są na odrębne elementy środowiska, jakimi są wody morskie i powietrze.
Następnie organ I instancji wyjaśnił, że powołany we wniosku Załącznik nr VI został dodany do Konwencji MARPOL w 1997 r. i wszedł w życie 19 maja 2005 r. Zawiera on przepisy mające na celu redukcję zanieczyszczeń powietrza przez statki spalinami, oparami ładunku czy też substancjami niszczącymi warstwę ozonową oraz określa wymagania dotyczące emisji ze statków. Analiza tego załącznika nie wykazała, że zawiera on zakaz ustalania przez państwa, będące jej stronami, na ich terytorium opłat za korzystanie ze środowiska należnych z tytułu eksploatacji statków morskich.
W ocenie organu I instancji, również przepisy z 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz.U. z 2006 r. Nr 99, poz. 692 ze zm., obecnie Dz.U. z 2015 r. poz. 434), nie zawierają uregulowań, które pozwoliłyby przyjąć, że ustawa obejmuje swoim zakresem zanieczyszczanie przez statki powietrza i w jakikolwiek sposób odnosi się do ponoszenia kosztów korzystania z tego elementu środowiska. Przywołane we wniosku regulacje prawa wspólnotowego również nie dają podstaw do zaniechania przez państwa członkowskie poboru opłat za korzystanie ze środowiska w wyniku eksploatacji statków morskich.
Od powyższych decyzji odwołania złożyła skarżąca spółka.
Decyzjami z [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone decyzje.
W ocenie organu odwoławczego, opłata za korzystanie ze środowiska jest daniną publiczną, zaś podmioty korzystające ze środowiska mają ustawowy obowiązek uiszczania tej opłaty. Przepisy zwalniające podmiot z uiszczania opłat o charakterze publicznym, czyli wprowadzające wyjątek od obowiązku uiszczania opłat, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez Marszałka Województwa Pomorskiego, że w rozumieniu potocznym pojęcie "morze" w języku polskim obejmuje wody morskie, ale nie powietrze nad tymi wodami. Wykładnia językowa art. 2 ust. 4 p.o.ś. nie wskazuje zatem, żeby spod regulacji tej ustawy wyłączono ochronę powietrza przed zanieczyszczeniami w związku z ruchem statków na obszarach Polski, szczególnie zaś regulację w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, że należy uwzględnić ustawową definicję "morza" wynikającą z art. 2 ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2013 r. poz. 934 ze zm.). Przepis ten stanowi jedynie, że zwierzchnictwo terytorialne Rzeczypospolitej Polskiej nad morskimi wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym rozciąga się na wody, przestrzeń powietrzną nad tymi wodami oraz na dno morskie wód wewnętrznych i morza terytorialnego, a także wnętrze ziemi pod nimi. Wskazuje zatem na zakres terytorialnego zwierzchnictwa Rzeczypospolitej Polskiej i określa granice władztwa Państwa, czyli powyższe unormowanie nie ma odniesienia do pojęcia "morza" użytego w art. 2 ust. 4 p.o.ś.
Zdaniem organu odwoławczego, wykładnia celowościowa art. 2 ust. 4 p.o.ś. z uwzględnieniem przepisów tej ustawy wprowadzających obowiązek uiszczania opłat środowiskowych w związku z emisją zanieczyszczeń do powietrza wskazuje, że pojęcie "morza" z art. 2 ust. 4 nie obejmuje powietrza. Powietrze nad wodami morskimi nie stanowi z nimi nierozłącznej całości i z tej przyczyny wprowadzanie gazów lub pyłów do tego powietrza miałoby być wyłączone z regulacji ustawy p.o.ś. Nie istnieje bowiem oddzielne powietrze nad lądem i oddzielne powietrze nad morzem. Powietrze stanowi część środowiska określaną ogólnie jako atmosfera. Jest to część środowiska, która przemieszcza się swobodnie i raz te same masy powietrza wędrują nad lądem, a innym razem nad wodami. Zanieczyszczone gazami i pyłami przez ruch statków powietrze znad morza przesuwa się nad ląd niosąc te zanieczyszczenia poza obszar morza.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony skarżącej przyjmującego analogię pomiędzy pojęciem "morza" i pojęciem "nieruchomości" określonym w przepisach prawa cywilnego. Czym innym jest bowiem przestrzeń powietrzna w ujęciu prawa cywilnego, a czym innym powietrze jako część środowiska.
W ocenie organu odwoławczego, przepisy ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki w brzmieniu obowiązującym w okresach, za które skarżąca spółka uiściła opłatę środowiskową, nie pozwalają na zdefiniowanie "morza" jako obszaru wód morskich i przestrzeni powietrza łącznie. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "morze", nie zawiera także przepisu wskazującego na nierozerwalność elementów środowiska, nie zawiera także regulacji wyłączających stosowanie ustawy p.o.ś. oraz nie zawiera przepisów szczególnych w zakresie uiszczania opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza. Zdaniem organu odwoławczego, nawet, jeżeli uznać, że pewne regulacje tej ustawy, np. o zakazie spalania odpadów na statkach (art. 9a), zakazie używania paliwa niespełniającego określonych wymagań (art. 13c), czy też dotyczące paliwa na statkach (art. 13c–13g) mają związek z ochroną powietrza przez zanieczyszczeniami, to przepisy te nie pozwalają na utożsamianie pojęcia "powietrza" z pojęciem "morza".
Organ odwoławczy wyjaśnił, że powołane przez skarżącą spółkę umowy międzynawowe, w tym Konwencja MARPOL oraz Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego sporządzona w Helsinkach 9 kwietnia 1992 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 346 – dalej: Konwencja helsińska), zgodnie z zasadą prymatu prawa międzynarodowego nad regulacjami krajowymi, wyłączałyby stosowanie przepisów ustawy p.o.ś. o obowiązku uiszczania opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez ruch statków morskich na wodach krajowych, jeśli zawierałyby regulację o podobnym zakresie. Powołane konwencje nie zawierają tego rodzaju unormowań, nie wyłączają zatem przepisów ustawy p.o.ś. o opłatach środowiskowych za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez statki morskie.
W ocenie organu, przepisy prawa międzynarodowego i wspólnotowego nie definiują również powietrza jako elementu środowiska połączonego trwale z morzem, czy też jako pojęcia utożsamianego z pojęciem morza. Wprowadzają natomiast regulacje związane z ochroną powietrza przed zanieczyszczeniem przez m.in. zakaz używania określonych substancji i tylko w tym zakresie mają one pierwszeństwo przed regulacjami krajowymi. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zanieczyszczenie i ochrona przed zanieczyszczeniem to dwa różne pojęcia.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie zakresu przedmiotowego powołanego przez skarżącą spółkę załącznika VI do Konwencji MARPOL.
Skarżąca spółka wniosła skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Zarządzeniami z 7 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarządził połączenie wszystkich skarg wniesionych na wskazane na wstępie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 kwietnia 2014 r. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu tej sprawie jest, czy zasady odpowiedzialności za emisję spalin do powietrza ze statków uregulowane są w sposób kompleksowy w innych niż p.o.ś. regulacjach prawnych, tworząc kategorię "zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki". W szczególności dotyczy to możliwości zastosowania zasady "zanieczyszczający płaci", jako ogólnej zasady prawa ochrony środowiska, a jednocześnie konstytucyjnej reguły odpowiedzialności za spowodowane przez siebie pogorszenie środowiska, która podlega wyłączeniu z mocy art. 2 ust. 4 p.o.ś. w odniesieniu do statków emitujących spaliny do powietrza.
W ocenie Sądu I instancji, skarżąca spółka na żadnym etapie postępowania nie wyjaśniła, poza powołaniem się na art. 2 ust. 4 p.o.ś w powiązaniu z przepisami szczególnymi, jakie wartości uzasadniają odmienne traktowanie spółki w realizacji powszechnie obciążającego wszystkie podmioty korzystające ze środowiska, wprowadzające emisje do powietrza, obowiązku ponoszenia opłat środowiskowych.
W ocenie Sądu I instancji art. 2 ust. 4 p.o.ś. nie daje podstaw do przyjęcia, że zanieczyszczenie powietrza przez statki poruszające się po wodach morskich wewnętrznych i terytorialnych nie podlega opłatom za korzystanie ze środowiska, w tym za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wynikające z eksploatacji urządzenia. Przepis ten wyłącza spod regulacji ustawy p.o.ś. jedynie zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniami przez statki i w tym zakresie odsyła do przepisów odrębnych. Regulacja opłat określonych w art. 273 ust. 1 i art. 277 ust. 2 p.o.ś. nie stanowi jednak zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniami. Omawiane opłaty nie stanowią bowiem zakazów ani nakazów, których celem byłaby ochrona morza, jak również nie są karami za zanieczyszczenie morza przez statki. Są to środki finansowo-prawne, będące rodzajem daniny publicznoprawnej, nałożone m.in. na podmioty wprowadzające gazy lub pyły do powietrza znajdującego się nad terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, zgodnie z którym definicja morza obejmuje wody morskie oraz przestrzeń powietrzną nad tymi wodami, jak również stanowiska odnośnie stosowania przepisów ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, ponieważ podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone przez organy. Sąd I instancji wyjaśnił, że nowelizacja powołanej ustawy, dokonana ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 203, poz. 1683) nie spowodowała, że akt ten stanowi obecnie kompleksową regulację dotyczącą zanieczyszczania powietrza, poza odesłaniem do wyraźnie wyszczególnionych w art. 1 pkt 1 lit. a/ przepisów o substancjach zubożających warstwę ozonową, dotyczących obowiązków o charakterze ewidencyjnym, nie zaś opłatowym.
Z kolei, art. 6 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, zawiera odesłanie do Konwencji MARPOL i jej Załącznika nr VI, jednak regulacja ta nie zawiera postanowień dotyczących odpowiedzialności za zanieczyszczenia wprowadzane przez statki do powietrza. Podobnie, w art. 9a cyt. ustawy zawarte są zakazy spalania odpadów na statkach, zaś w jej art. 13 - obowiązek notyfikacji o zagrożeniu nałożony na armatora statku lub kapitana. Żaden z tych przepisów nie wprowadza jednak regulacji odnoszących się do kwestii zanieczyszczenia powietrza przez statki. Przepis art. 37 pkt 10 ustawy określa natomiast odpowiedzialność kapitana lub członka załogi (nie zaś podmiotu korzystającego ze środowiska) za naruszenie przepisów dotyczących spalania odpadów na statku. W ocenie Sądu I instancji, brak jest zatem podstaw do utożsamiania tych przepisów z przepisami dotyczącymi ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami.
Sąd I instancji nie podzielił również argumentacji skarżącej spółki, że Konwencja MARPOL oraz Konwencja helsińska zawierają kompleksowe regulacje dotyczące ochrony powietrza przed emisją pochodzącą ze statków morskich. Załącznik nr VI do Konwencji MARPOL zawiera tylko wykaz substancji niszczących warstwę ozonową oraz określa wymagania dotyczące kontroli emisji ze statków, stanowi Kodeks techniczny kontroli emisji tlenków azotu z okrętowych silników wysokoprężnych. Zgodnie z Załącznikiem VI do Konwencji MARPOL, każdy okrętowy silnik wysokoprężny, do którego ma zastosowanie Prawidło 13 tego załącznika, musi spełniać postanowienia niniejszego Kodeksu. Załącznik ten reguluje górną granicę zawartości siarki w każdym paliwie używanym na statku (Prawidło 14) oraz zagadnienie emisji lotnych związków organicznych (VOCs) ze zbiornikowców regulowanych przez porty lub terminale (Prawidło nr 15 – niemające zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy portów i terminali).
Kodeks ten wprowadza zatem normy techniczne dotyczące jakości środowiska, wyznaczające w sposób wiążący poziomy zanieczyszczeń lub uciążliwości, których nie należy przekraczać w tym konkretnym komponencie środowiska. Jak wynika z treści wstępu do Kodeksu, jego celem jest ustanowienie obowiązujących procedur prób, przeglądu i certyfikacji okrętowych silników wysokoprężnych, które będą pozwalały producentom silników, armatorom i administracjom zapewnić, że wszystkie stosowane okrętowe silniki wysokoprężne spełniają odpowiednie ograniczenia wartości emisji NOx, określone w Prawidle 13 Załącznika VI do Konwencji MARPOL.
W ocenie Sądu I instancji, nie oznacza to, że Konwencja MARPOL zawiera kompleksową regulację dotyczącą ochrony powietrza nad morzem przed zanieczyszczeniami ze statków. W szczególności bowiem nie zawiera postanowień określających opłaty za korzystanie ze środowiska, czy też wyłączających możliwość zastosowania takich przepisów określonych w porządku krajowym. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest zasadą prawa międzynarodowego o charakterze soft law, mającą swoje korzenie przede wszystkim w Deklaracji z Rio de Janeiro (zasada nr 16). Wyłączenie jej powszechnego waloru w odniesieniu do konkretnych kategorii podmiotów korzystających ze środowiska albo konkretnego komponentu środowiska musiałoby mieć charakter wyraźny.
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że z Konwencji helsińskiej wynika wprost, że ma ona zastosowanie jedynie do ochrony środowiska morskiego Morza Bałtyckiego, które obejmuje wodę i dno morskie łącznie z ich żywymi zasobami i innymi formami życia w morzu (art. 1 i 4 ust. 1 Konwencji). Zanieczyszczenie obszaru Morza Bałtyckiego według tej Konwencji oznacza wprowadzenie przez człowieka, bezpośrednio lub pośrednio do morza, łącznie z ujściami rzek, substancji lub energii, które mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia człowieka, niszczyć żywe zasoby i morskie ekosystemy, stwarzać utrudnienie w dozwolonym użytkowaniu morza łącznie z rybołówstwem, pogarszać jakość użytkowanej wody morskiej oraz prowadzić do zmniejszenia walorów rekreacyjnych morza (art. 2 ust. 1). Zanieczyszczenie morza może pochodzić także ze źródeł lądowych, co oznacza zanieczyszczenie morza przez wszystkie punktowe lub rozproszone źródła lądowe wprowadzone drogą wodną, powietrzną lub bezpośrednio z wybrzeża.
Obejmuje ono zanieczyszczenie pochodzące z jakiegokolwiek rozmyślnego usunięcia dokonanego pod dnem morskim w miejscu posiadającym dostęp z wybrzeża przez tunel, rurociąg lub w inny sposób. Konwencja nie dotyczy co do zasady usuwania do morza odpadów lub innych materiałów, związanych lub wynikających z normalnej eksploatacji statków, jak też innych działań związanych z normalną eksploatacją statków (art. 2 ust. 4 i 5 Konwencji). Oznacza to, że Konwencja nie reguluje kwestii dotyczących ochrony powietrza nad obszarem Morza Bałtyckiego.
Sąd I instancji odwołał się ponadto do systematyki norm z art. art. 2 p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, wyłączenia przewidziane w tym przepisie nie mają charakteru jednolitego. W niektórych ustępach art. 2 p.o.ś. ustawodawca całkowicie wyłącza stosowanie przepisów p.o.ś. (ust. 1), w innych ustępach wyłączenie dotyczy tylko określonego rodzaju sytuacji (ust. 2, 2a), w pozostałych zaś ustępach ustawodawca określa wzajemny stosunek przepisów regulujących określone kwestie i przepisów p.o.ś. Zdaniem Sądu I instancji, taki charakter ma regulacja z art. 2 ust. 4 p.o.ś.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w odniesieniu do prowadzenia działań ratowniczych ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył obowiązek ponoszenia opłat, wprowadzając tym samym wyjątek od zasady "zanieczyszczający płaci". Odesłanie do zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniami w przepisach odrębnych ma natomiast charakter ogólny, co wymaga ustalenia, że zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniami uregulowane zostały kompleksowo w przepisach szczególnych, w szczególności zaś, że zasady te wyłączają zastosowanie ogólnych zasad prawa ochrony środowiska. Wykładnia przepisów wprowadzających wyjątki od zasad ogólnych musi być wiec dokonywana ze szczególną ostrożnością i nie może mieć charakteru wykładni rozszerzającej.
W ocenie Sądu I instancji, błędne jest stanowisko skarżącej spółki w zakresie charakteru opłat środowiskowych. Nie mają one bowiem cech wyłącznie prewencyjnych i represyjnych, bowiem cechę represji przypisać można środkom odpowiedzialności administracyjnej, jakimi są opłaty podwyższone, czy administracyjne kary pieniężne, nie zaś tzw. zwykłe opłaty środowiskowe. Oznacza to, że błędne jest stanowisko skarżącej spółki, która twierdzi, że funkcje prewencyjne i represyjne w odniesieniu do ochrony powietrza przed emisją pochodzącą ze statków morskich spełniają środki wynikające z przepisów szczególnych – Konwencji MARPOL oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/33/UE z 21 listopada 2012 r. zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych. Zdaniem Sądu I instancji, wynikające z tych przepisów normy o charakterze technicznym, pełnią funkcje prewencyjne, stymulujące, ale trudno im przypisać im rolę redystrybucyjną, bowiem nie mają one charakteru fiskalnego, jak to ma miejsce w przypadku opłat.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że również regulacje zawarte w ustawie z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179 ze zm.), nakładające na armatorów obowiązek ponoszenia opłat tonażowych, nie wyłączają stosowania do podmiotów korzystających ze środowiska opłat określonych w ustawie p.o.ś. Opłaty tonażowe pobierane są bowiem za ściśle określone czynności tj. za wejście statku do portu i wyjście statku z portu, przejście statku tranzytem przez obszar portu, zapewnienie odbioru odpadów ze statków w celu przekazania ich do odzysku lub unieszkodliwiania.
Ponadto z treści art. 2 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich wynika, że regulacje zawarte w tej ustawie dotyczą portów i przystani morskich czyli akwenów i gruntów wraz ze związaną z nimi infrastrukturą portową, znajdujących się w granicach portu lub przystani morskiej, a tym samym nie dotyczą powietrza nad tymi portami.
Sąd I instancji wskazał, że opinie Ministra Środowiska i Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu zawierające interpretację art. 2 ust. 4 p.o.ś., nie są wiążące dla Sądu. Nie są one też źródłem wykładni autentycznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej: p.p.s.a.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. W ocenie skarżącej spółki, w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w dalszej części zarzutów kasacyjnych. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji za organami administracji, że ochrona morza, rozumianego także jako przestrzeń powietrzna nad wodą morską przed zanieczyszczeniami, nie jest uregulowana w przepisach odrębnych w stosunku do p.o.ś., było podstawą uznania skargi za nieuzasadnioną.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącej spółki, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 72 § 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137 poz. 926 ze zm., dalej: ordynacja podatkowa) w związku z art. 281 ust. 1 p.o.ś., bowiem odmawiały stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2011 r., podczas gdy opłaty te zostały uiszczone bezpodstawnie.
Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji, ponieważ zawiera wewnętrznie sprzeczną argumentację. Sąd I instancji z jednej strony stwierdza, że obowiązek uiszczania opłat nie stanowi zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniami, natomiast z drugiej strony wskazuje, że skoro przepisy odrębne nie zawierają postanowień dotyczących opłat za emisję gazów do środowiska, to nie zawierają kompleksowej regulacji w zakresie zasad ochrony przed zanieczyszczeniami.
Ponadto nie zawiera odniesienia się do wszystkich podniesionych przez skarżącą spółkę istotnych kwestii, w szczególności jednozdaniowo odnosi się do argumentów dotyczących korzystnych dla skarżącej spółki opinii Ministerstwa Środowiska czy Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu, wskazując, że nie są one wiążące dla Sądu.
Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 2 ust. 4 p.o.ś., przez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym uznaniu, że odrębne uregulowanie zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniami przez statki, o którym mowa w tym przepisie odnosi się jedynie do zasad ochrony morza rozumianego jako zbiornik wodny. W konsekwencji doszło do wadliwego uznania, że w zakresie zasad ochrony przed zanieczyszczeniami przez statki powietrza, znajdującego się nad morskim zbiornikiem wodnym, stosuje się przepisy ustawy p.o.ś., podczas gdy "morze" w rozumieniu tego przepisu powinno być interpretowane nie tylko jako zbiornik wodny, ale również przestrzeń powietrzna nad nim. Natomiast dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu daje prymat znaczeniu potocznemu słowa "morze", nie uwzględnia zaś wykładni celowościowej i systemowej.
Ponadto, w ocenie skarżącej spółki, błędna wykładnia tego przepisu polegała na wadliwym uznaniu, że zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniami, określone w ustawie o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki oraz Konwencji MARPOL i Konwencji helsińskiej, nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 2 ust 4 p.o.ś. z powodu braku kompleksowej regulacji kwestii ochrony morza (rozumianego także jako przestrzeń powietrzna nad wodą morską) przed zanieczyszczeniami w powyższych aktach prawnych i fragmentaryczne uregulowanie w przywołanych wyżej aktach kwestii z zakresu ochrony morza przed zanieczyszczeniami.
W ocenie skarżącej spółki, powyższy przepis nie wymaga, żeby odrębne przepisy, o których stanowi art. 2 ust. 4 p.o.ś. były umiejscowione w jednym akcie prawnym, zaś ulokowanie przepisów dotyczących zagadnień ochrony morza przed zanieczyszczeniami w kilku aktach prawnych nie stanowi o braku kompleksowości regulacji z tego zakresu. Ponadto łączne odczytanie przepisów wyżej wymienionych aktów prawnych prowadzi do wniosku, że kompleksowo regulują one zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniami i to rozumianego nie tylko jako zbiornik wodny, ale również przestrzeń powietrza nad zbiornikiem wodnym.
Po drugie, art. 1 pkt 1 lit. a/ oraz b/ ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki w związku z art. 2 ust. 4 p.o.ś. przez jego niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie i zastosowanie zamiast tego regulacji ustawy p.o.ś., pomimo obowiązującej w tym zakresie regulacji odrębnej w rozumieniu art. 2 ust. 4 p.o.ś., nakazującej stosować do zapobiegania zanieczyszczaniu morza przez statki przepisy Konwencji MARPOL oraz Konwencji helsińskiej.
Po trzecie, art. 2 ust. 3 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej przez jego niewłaściwe niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że zakres pojęcia "morze" stosowanego w ustawie p.o.ś. oraz ustawie o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, nie obejmuje przestrzeni powietrznej nad wodą morską, podczas gdy pojęcie "morza" obejmuje zarówno wodę morską, przestrzeń powietrzną nad ta wodą, dno morskie oraz wnętrze ziemi pod nimi.
Po czwarte, art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w związku z art. 2 ust. 4 tej ustawy przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca spółka miała obowiązek uiszczenia opłat za korzystanie ze środowiska w związku z wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza przez statki, w sytuacji gdy w odniesieniu do zasad ochrony morza (obejmującego również przestrzeń powietrzną nad wodą morską) przepisy p.o.ś. podlegają wyłączeniu z uwagi na uregulowanie tej materii przepisami odrębnymi. Ponadto naruszenie tego przepisu polegało na błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że dla jego niezastosowania skarżąca spółka miałaby wykazać, jakie wartości uzasadniają jej odmienne traktowanie w realizacji powszechnie obciążającego wszystkie podmioty korzystające ze środowiska wprowadzające emisję do powietrza, obowiązku ponoszenia opłat środowiskowych, a tym samym jakie wartości uzasadniają brak obowiązku uiszczenia przedmiotowych opłat.
W ocenie skarżącej spółki, brak takiego obowiązku wynika z tego, że przepisy p.o.ś. nie znajdują zastosowania do kwestii zanieczyszczania przez statki morza (rozumianego także jako powietrze nad zbiornikiem wodnym), czynią to bowiem przepisy odrębne.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W przypadku niestwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenia wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Ponadto Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. z powodu jego zastosowania, a braku zastosowania w tej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. pomimo naruszenia powołanych w zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to zdaniem strony skarżącej błędnej wykładni art. 2 ust. 4 p.o.ś. jak i art. 1 pkt 1 lit. a/ i lit. b/ ustawy o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki w związku z art. 2 ust. 4 p.o.ś, a w rezultacie także art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w związku z art. 2 ust. 4 p.o.ś. Dotyczy to również błędnej wykładni art. 2 ust. 3 ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej co do błędnego przyjęcia zakresu pojęcia "morze", które nie objęło przestrzeni powietrznej nad wodami morskimi.
Na wstępie należy przypomnieć, że unormowanie z art. 2 ust. 4 p.o.ś. stanowi tylko, że zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki oraz organy administracji właściwe w sprawach, które dotyczą tej ochrony regulują przepisy odrębne. Ponadto w tej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu administracyjnego podziela stanowisko Sadu I instancji i argumentację zawartą w jej uzasadnieniu jak i w wyroku NSA z 25 stycznia 2007 r., II OSK 151/06 (opublik. w ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 36). Wynika to z tego, że unormowanie z art. 2 ust. 4 p.o.ś. nie stanowi podstawy do przyjęcia stanowiska, że zanieczyszczanie powietrza przez statki pływające po wodach morskich wewnętrznych i terytorialnych RP nie podlega opłatom za korzystanie ze środowiska za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wynikające z eksploatacji urządzenia. Powyższy przepis wyłącza spod regulacji p.o.ś. tylko zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniami przez statki i w tym zakresie odsyła do przepisów odrębnych.
Natomiast unormowanie opłat określonych w art. 273 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 277 ust. 2 p.o.ś. nie stanowi zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniami. Opłaty te nie są to również zakazy lub nakazy, których celem byłaby ochrona morza, jak i nie są to także administracyjne kary pieniężne lub inne kary pieniężne wymierzane za zanieczyszczanie morza przez statki. Ponadto opłata jest ponoszona w tej sprawie zgodnie z dyspozycją art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. przez przedsiębiorcę-armatora, czyli podmiot korzystający ze środowiska z powodu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w granicach RP. Oznacza to, że w żadnym tym przypadku nie jest to środek prawny o charakterze represyjnym, tak jak np. opłata podwyższona lub administracyjna kara pieniężna (art. 292 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 298 pkt 1 p.o.ś.).
Ponadto podnoszone w zarzutach kasacyjnych naruszenie zasady pierwszeństwa ratyfikowanych przez RP umów międzynarodowych, w tym Konwencji MARPOL oraz Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego sporządzonej w Helsinkach 9 kwietnia 1992 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 346 – dalej: Konwencja helsińska), zgodnie z zasadą prymatu prawa międzynarodowego nad regulacjami krajowymi, wyłączałyby stosowanie przepisów p.o.ś. o obowiązku uiszczania opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza przez ruch statków morskich na wodach krajowych jeżeli zawierałyby regulację o podobnym zakresie. Jednak powyższe konwencje nie zawierają tego rodzaju unormowań, czyli nie wyłączają przedmiotowych przepisów p.o.ś., które regulują wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez statki morskie. Dlatego też za nietrafne należy także uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 1 pkt 1 lit. a/ cyt. ustawy z 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki w związku z Konwencją MARPOL czy również Konwencją helsińską, jak i nawet ustawą z dnia 12 września 2002 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów, ponieważ regulują one ochronę nie tylko zasobów wody morskiej lecz także znajdującego się nad nią powietrza.
Należy bowiem zaznaczyć, że z przepisów art. 1 jak i art. 4 tej Konwencji helsińskiej wynika, że mają one zastosowanie do ochrony środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego, który obejmuje wodę i dno morskie. Ponadto w ustawie o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki brak jest regulacji, która pozwoliłaby uznać, że ustawa ta reguluje także zanieczyszczanie przez statki powietrza w zakresie wprowadzania do niego gazów lub pyłów nad wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym RP. Z kolei unormowane w rozdziale 7 kary pieniężne w szczególności dotyczą zatapiania w morzu odpadów lub innych substancji.
Natomiast przepisy dotyczące zapobiegania zanieczyszczaniu powietrza przez statki wprowadzone w załączniku VI do Międzynarodowej Konwencji o zanieczyszczaniu morza przez statki, sporządzonej w Londynie w 1973 r., czyli Konwencji MARPOL, weszły w życie w odniesieniu do RP od dnia 25 lipca 2005 r. Należy jednak podkreślić, że załącznik nr VI zawiera tylko wykaz substancji niszczących warstwę ozonową a także ustala wymagania dotyczące kontroli emisji ze statków. Oznacza to, że wymienione wyżej akty normatywne w zakresie dotyczącym ochrony morza nie zawierają zakazu ustalania przez Państwa, będące stronami Konwencji, na ich terytorium opłat za korzystanie ze środowiska przez statki, jak i nie wprowadzają też podobnych uregulowań prawnych.
Po drugie, pojęcie "morze" w rozumieniu art. 2 ust. 4 p.o.ś. nie jest tożsame z pojęciem obszaru morskiego w świetle art. 2 ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich RP. Ten ostatni przepis stanowi bowiem jednoznacznie, że "zwierzchnictwo terytorialne Rzeczypospolitej Polskiej nad morskimi wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym rozciąga się na wody, przestrzeń powietrzną nad tymi wodami oraz na dno morskie wód wewnętrznych i morza terytorialnego, a także wnętrze ziemi pod nimi". Powyższy przepis ustala więc zakres terytorialny zwierzchnictwa RP i określa granice władztwa Państwa, czyli zawarta w tym przepisie regulacja nie odnosi się do użytego w hipotezie przepisu art. 4 ust. 2 p.o.ś. pojęcia morza.
Po trzecie, należy podkreślić, że przepisy prawa międzynarodowego nie definiują powietrza jako elementu środowiska połączonego trwale z morzem, czy też jako pojęcia utożsamianego z pojęciem morza. Wprowadzają jednak regulacje związane z ochroną powietrza przed zanieczyszczeniem, np. zakaz używania określonych substancji i tylko w tym zakresie mają one pierwszeństwo przed regulacjami krajowymi.
Po czwarte, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji także przepisu art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.z. z powodu jego niezastosowania chociaż zdaniem skarżącego kasacyjnie wystąpiło naruszenie art. 72 § 1 pkt 1, 2 i 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 281 ust. 1 p.o.ś. Nie wystąpiły bowiem żadne przesłanki do stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Po piąte, także chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew bowiem zarzutowi kasacyjnemu, Sąd I instancji zajął jednoznaczne stanowisko w uzasadnieniu wyroku, że jeżeli wystąpiło w związku z eksploatacją statków na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzenie przez nie zanieczyszczeń do powietrza, to korzystający ze środowiska podmiot – armator zobowiązany był uiścić opłaty unormowane w art. 284 ust. 1 w związku z art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Ponadto słusznie także jednoznacznie stwierdził, że art. 2 ust. 4 p.o.ś. nie wyłącza stosowania opłat za korzystanie ze środowiska przez statki pływające na morskich wodach wewnętrznych i terytorialnych RP, które emitują do powietrza tego rodzaju zanieczyszczenia.
Z kolei w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2000 r. sygn. akt II FPS 8/09, opublik. w ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.