Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 880/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg B. J., M. S. i A. W. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. Nr XII/183/2015 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki", odrzucił skargi B. J. i A. W. (pkt I), w uwzględnieniu skargi M. S. stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, odrzucił skargę M. S. w zakresie dotyczącym § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części oddalił skargę M. S. (pkt II) oraz zasądził od Gminy Zakopane na rzecz skarżącej M. S. zwrot kosztów postępowania (pkt III).
Sąd I instancji oceniając § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały stwierdził, że jest on niezgodny z prawem, bowiem formułuje wyjątek, że określone tym przepisem zakazy nie mają zastosowania do "realizowanych, jako tymczasowe elementy promocyjne, towarzyszące imprezom i wydarzeniom realizowanym przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale". Wyjątek ten nie znajduje żadnego uzasadnienia. Burmistrz Miasta Zakopane, tak jak inne podmioty powinien przestrzegać uchwały, jako aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązującego na określonym terenie. Tymczasem wbrew jego kompetencji przyznano mu uprawnienie, które przysługuje wyłącznie radzie gminy. Rada Gminy powinna w drodze uchwały ustanowić zakazy i ograniczenia na terenie parku kulturowego a scedowała na organ wykonawczy kwestię doprecyzowania zakresu przedsięwzięć, promocji, imprez i wydarzeń realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale, dopuszczając jako wyjątek wszystkie z nich.
W efekcie od uznania Burmistrza Miasta i jego decyzji zależeć ma czy zakaz z § 5 ust. 1 uchwały będzie go obowiązywać. Z tych względów stwierdzono nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 |zaskarżonej uchwały. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1803/19, stwierdzając nieważność § 4 ust 1 pkt 3 uchwały.
2. Rada Miasta Zakopane wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną w zakresie punktu II i III wyroku, przy czym w punkcie II wyłącznie w zakresie w jakim Sąd stwierdził częściową nieważność zaskarżonego aktu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 101 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji rozpoznanie skargi w zakresie zarzutu, który został wcześniej już oddalony prawomocnym wyrokiem Sądu, a przy tym nie dotyczył szczególnego, indywidualnego interesu skarżącej, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem w postaci stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, pomimo iż przepis ten został uprzednio explicite uznany za zgodny z prawem, co nakazywało skargę odrzucić również w zakresie tego zarzutu.
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i odrzucenie skargi w tym zakresie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
- 4.2. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, jednak z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Sytuacja, o której mowa w art. 189 Ppsa, ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie sprawę, której rozpoznanie było niedopuszczalne.
- 4.3. W przedmiotowej sprawie podstawą do odrzucenia skargi skarżącej w zakresie oceny legalności § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały jest art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie jej jest niedopuszczalne. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej usg), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu tego - w myśl art. 101 ust. 2 tej ustawy - nie stosuje się jeżeli w sprawie już orzekł sąd administracyjny i skargę oddalił. Konkludując, nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana - w świetle tych przepisów - jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot.
- 4.4. Przepis art. 101 ust. 2 usg należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku uprzedniego oddalenia skargi przez sąd administracyjny na ten sam akt, przepisu art. 101 ust. 1 usg nie stosuje się. Nie jest więc dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 332/18, LEX nr 2777718.). Szczególnie w odniesieniu do skarg na uchwały z zakresu planowania przestrzennego (plany miejscowe, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), niektóre z zarzutów, zwłaszcza dotyczące nadużycia władztwa planistycznego, mają charakter indywidualny i nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego. Nawet jednak wówczas, sąd orzekający o legalności aktu prawa miejscowego, pozostaje związany ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów.
- 4.5. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że zawarty w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały zapis nie kreuje w żaden sposób szczególnej indywidualnej sytuacji skarżącej, lecz dotyczy dopuszczalnych działań reklamowych Burmistrza Zakopanego na terenie parku kulturowego. Jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, nie istnieje jakiś szczególny indywidualny interes prawny, przynależny wyłącznie skarżącej, którego ochrona uzasadniałaby ponowną ocenę tego przepisu i dokonanie w tym zakresie odmiennych ustaleń niż poczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 857/18. W wyroku tym Sąd Wojewódzki oceniając legalność § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały stwierdził, że "legalność wyjątku opisanego w pkt 3 ww. paragrafu znajduje takie uzasadnienie, jak to odnoszące się do regulacji § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały. Cel i motywy regulacji dotyczącej tymczasowych elementów promocyjnych towarzyszących imprezom i wydarzeniom realizowanym przez Burmistrza (jako wykonawcę m.in. zaskarżonej uchwały) bądź przy jego współudziale, mają ścisły związek z ochroną krajobrazu kulturowego. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 2 usg do właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania burmistrza oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, co daje też możliwość kontroli przez Radę Miasta Zakopane inicjatyw i działań burmistrza Zakopanego podejmowanych przez niego w ramach dotyczących go regulacji § 4 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały - w kontekście ich zgodności z celami utworzenia parku kulturowego.". Powyższy wyrok w tej części nie został zaskarżony skargą kasacyjną. Tym samym ocena prawna wyrażona w ww. wyroku WSA w Krakowie z 3 października 2018 r. w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały uzyskała walor prawomocności.
- 4.6. Zatem wskutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny na ten sam akt organu gminy w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, nie jest możliwe ponowne orzekanie w zakresie tego samego zapisu aktu.
- 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie skargę odrzucił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.