Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 646/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Fundacji [...] (dalej Fundacja) na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia [...]2018 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy.
Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Podaniem z [...] 2015 r. Fundacja zwróciła się o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej przez Nadleśnictwo S. (dalej Nadleśnictwo) w ramach przedsięwzięcia p.n. "Przebudowa drogi leśnej nr [...] w Leśnictwie M." bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie zwrócono się o dopuszczenie ww. Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U.D. (dalej PINB) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Fundacji. Wskutek złożonego zażalenia postanowienie to, na mocy postanowienia WINB w Rzeszowie z [...] 2016 r., nr [...], zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Następnie postanowieniem z dnia [...] 2016 r., nr [...], PINB działając na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez Nadleśnictwo przy przebudowie drogi leśnej. Organ stwierdził brak naruszenia przy realizacji inwestycji przepisów prawa. Odnosząc się do kwestii dopuszczenia Fundacji do udziału w sprawie PINB wyjaśnił, że mogłoby to nastąpić tylko po wszczęciu postępowania.
WINB postanowieniem z [...] 2016 r., nr [...], na skutek zażalenia Fundacji, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej przez Nadleśnictwo w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa drogi leśnej nr [...] w leśnictwie M." bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Skargę do WSA na to rozstrzygnięcie złożyła Fundacja. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., II SA/Rz 915/16, Sąd oddalił skargę. Wskutek złożonej skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1419/17 uchylił wyrok WSA z 22 lutego 2017 r. oraz postanowienie WINB z dnia [...] 2016 r.
NSA wskazał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom prawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonych aktów administracyjnych. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji są odmienne, mimo że rozstrzygnięcie w każdej instancji zapadło takie same. Organ I instancji rozpatrzył sprawę "merytorycznie", organ odwoławczy przyjął natomiast skrajnie odmienny punkt widzenia i rozpatrzył sprawę "procesowo" uznając, że żądanie Fundacji nie spełnia przesłanki jaką jest uzasadnienie jej celami statutowymi. Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organu odwoławczego i przychylił się do koncepcji organu stopnia powiatowego. Wskazano także, że sąd I instancji aprobując jednocześnie stanowisko organu wojewódzkiego w zakresie ogólnego wyniku, tj. odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, zbieżnego z rozstrzygnięciem organu I instancji, w sposób nieuprawniony pominął istotną okoliczność.
Zaaprobował sytuację, a wręcz przyczynił się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., tj. pominął II instancję postępowania administracyjnego, samemu wchodząc w jej rolę. NSA wskazał również, że "brak uwzględnienia skargi przez Sąd wojewódzki spowodował, że sprawa nie została dwukrotnie rozstrzygnięta pod kątem merytorycznym, ponieważ organ II instancji nie wypowiedział się w kwestii tego, czy żądanie wszczęcia postępowania było zasadne, a jeśli nie dlaczego. Działanie Sądu I instancji doprowadziło w sumie do pogorszenia sytuacji strony skarżącej".
WINB ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...]2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 u.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ powołując się na art. 31 k.p.a. wyjaśnił, że analiza statutu Fundacji pozwalała przyjąć, że kontrolowana sprawa administracyjna mieści się w zakresie celów statutowych tej organizacji. Sprawa związana jest z ochroną przyrody i środowiska, a zatem Fundacja mogła skutecznie zainicjować postępowanie. Realizacja inwestycji budowlanej, jaką jest przebudowa drogi może bowiem oddziaływać na środowisko. Organ podał także, że Fundacja jako organizacja społeczna domagając się wszczęcia postępowania z urzędu, nie działała w granicach własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego, lecz w sprawie innej osoby.
Odnosząc się zaś do meritum sprawy organ podał, że w toku prowadzonych przez PINB czynności kontrolnych ustalono, że Nadleśnictwo wykonało przebudowę drogi na podstawie zgłoszenia z dnia [...] 2015 r., znak: [...]. Wykonawca robót budowlanych przedłużył drogę o 9,50 m i 5,0 m szerokości z uwagi na pozostały materiał budowlany, korona drogi była poszerzona w kilku miejscach o kilkadziesiąt centymetrów. Ze względu na niezakończone roboty budowlane organ nakazał inwestorowi poinformowanie o ich zakończeniu i wyeliminowaniu stwierdzonych niezgodności. W dniu 29 września 2015 r. Nadleśnictwo poinformowało PINB o zakończeniu inwestycji oraz o zlikwidowaniu odcinka 9,5 m drogi i doprowadzeniu korony drogi do projektowanej szerokości, co zostało potwierdzone przez organ I instancji podczas kontroli w dniu 30 września 2015 r.
W tych okolicznościach, wobec stwierdzenia braku naruszenia prawa, zasadnie - zdaniem organu odwoławczego - PINB uznał brak podstaw do ingerencji w sprawę, a tym samym brak podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego. WINB zauważył, że prowadzenie czynności kontrolnych nie jest kontynuowaniem postępowania w rozumieniu k.p.a. Dopiero gdy wyniki czynności kontrolnych dają podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania, organ nadzoru budowlanego prowadzi je z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania w związku z żądaniem organizacji społecznej świadczy o tym, że kontrolowane roboty budowlane wykonane zostały legalnie i zgodnie z przepisami prawa.
WINB wskazał, że zgodnie z zaleceniami NSA, przeanalizował słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu Fundacji o niewyjaśnieniu powodów dla których organ uznał, że nie doszło do samowoli podał, że inwestycja została zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia, a zatem nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Natomiast odnośnie do zarzutu niewskazania, dlaczego zachodzi przypadek "przebudowy" a nie "budowy" (jak podnosi Fundacja) organ wyjaśnił, że podczas czynności kontrolnych PINB ustalił, że przed wykonanymi robotami budowlanymi droga była już częściowo utwardzona. Potwierdza to opis techniczny dołączony do zgłoszenia inwestycji.
Skargę na to postanowienie wniosła Fundacja wnioskując o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o oddalenie tej skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem WSA, przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszenia prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. Organ odwoławczy orzekając po wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1419/17 – i respektując wyrażone w nim stanowisko tego Sądu – wyciągnął z zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowe wnioski i w konsekwencji prawidłowo skorzystał z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przebudowa drogi leśnej nr [...] w miejscowości D., gm. L. przez Nadleśnictwo prowadzona była na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w U.D. (pismo z 14 kwietnia 2015 r.).
Natomiast stwierdzone podczas prowadzenia robót budowlanych w istocie niezgodności, tj. przedłużenia drogi o 9,5 m i 5 m szerokości oraz poszerzenie korony drogi w kilku miejscach o kilkadziesiąt centymetrów zostały zlikwidowane, co stwierdzono protokołem kontroli z dnia 30 września 2015 r.
W takiej sytuacji, wobec jednoznacznego ustalenia podczas czynności kontrolnych braku naruszenia prawa przy przebudowie drogi, odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego WSA ocenił jako prawidłową i zgodną z prawem. Brak uwzględnienia żądania organizacji społecznej oznacza więc, że skontrolowane roboty budowlane nie były nielegalne. Tym samym nie zachodziła potrzeba wydania aktu administracyjnego, wymagająca wszczęcia postępowania i jego prowadzenia.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi, jakoby postanowienie organu I instancji oparte zostało o wadliwą podstawę prawną, tj. art. 31 § 1 zamiast § 2 k.p.a. Prawidłowo treść obu przepisów przywołana została w uzasadnieniu postanowienia, przekazując tym samym informację o uprawnieniu do zaskarżenia postanowienia.
Nie był także trafny zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. z argumentacją niewyjaśnienia przez organ "czy inwestycja jest w istocie budową czy przebudową obiektu budowlanego". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w sposób jednoznaczny odniósł się do kwestionowanej kwalifikacji robót budowlanych, wskazując dowód potwierdzający prawidłowość stanowiska przyjmującego "przebudowę" drogi. Odmienne w tym względzie stanowisko strony skarżącej i zarzuty skargi nie zostały wsparte żadnymi dowodami, w szczególności poddającymi w wątpliwość ustalenia organu, dlatego tez nie podlegały uwzględnieniu i nie mogły odnieść skutku spodziewanego przez stronę.
W skardze kasacyjnej Fundacja, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z dnia 16 sierpnia 2018 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a., przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB, mimo że oba postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego:
- a) to jest bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia czy w sprawie mamy do czynienia z przebudową czy budową oraz czy w sprawie mamy do czynienia z "istniejącym" obiektem budowlanym,
- b) to jest bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego przez:
- a. pominięcie żądania strony przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla sprawy w postaci materiału fotograficznego na płycie DVD przedłożonego do wniosku o wszczęcie postępowania,
- b. nieustalenie jaka była pierwotna szerokość drogi w stosunku do tej zaprojektowanej na 5 m szerokości,
- c. nie dokonanie właściwej oceny opisu technicznego robót budowlanych,
- d. wzięcie pod uwagę jedynie protokołu z kontroli PINB oraz zgłoszenia budowlanego, co miałoby wykluczać sytuację, w której inwestycja miałaby polegać na budowie nowego obiektu budowlanego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a nadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanej we wniesionym środku zaskarżenia podstawy naruszenia przepisów postępowania, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut kasacyjny nie zasługiwał wszakże na uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, miał na uwadze zarówno ustalenia poczynione w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17, dotyczące zbieżności celów statutowych Fundacji z przedmiotem rozpatrywanej sprawy, jak i stan faktyczny sprawy przyjęty przez WSA w zaskarżonym wyroku, w ślad za organami obu instancji. Wynika z niego, że przebudowa drogi leśnej nr [...] w miejscowości D., gm. L. przez Nadleśnictwo prowadzona była na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie dnia 14 kwietnia 2015 r. Stwierdzone w trakcie prowadzonych robót budowlanych niezgodności w stosunku do dokonanego zgłoszenia, dotyczące przedłużenia drogi o 9,5 m długości i 5 m szerokości oraz poszerzenia korony drogi w kilku miejscach o kilkadziesiąt centymetrów zostały zlikwidowane. W sytuacji niewykazania naruszenia prawa przy przebudowie drogi sąd I instancji miał podstawy ku temu, ażeby oddalić skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, WSA w ślad za WINB uznał, że dokonano przebudowy istniejącej drogi. Przed wykonaniem robót budowlanych droga była częściowo utwardzona, co znajduje swoje potwierdzenie w opisie technicznym dołączonym do zgłoszenia inwestycji. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia sporządzonej na potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że droga przed przebudową miała nawierzchnię bitumiczną, aczkolwiek występujące na niej koleiny i wyboje całkowicie pozbawiły drogę na niektórych odcinkach spadków poprzecznych. Droga była w wielu miejscach popękana, a jej stan techniczny wymagał odnowy nawierzchni łącznie ze wzmocnieniem podbudowy drogi. Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i WSA trafnie nie przyjęły, że przed przebudową droga istniała jedynie na skutek samego użytkowania i że nie była już wówczas obiektem budowlanym.
Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy odgrywało dokonane zgłoszenie wykonania robót budowlanych, od którego nie wniesiono sprzeciwu w sposób przewidziany przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej pr.bud.). Milczenie organu świadczy o pozytywnym zakończeniu procedury zgłoszeniowej. Stanowi ono milczącą akceptację zgłoszenia i domniemanie zgody na realizację zamierzenia objętego zgłoszeniem (A. Gliniecki w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 399-400). W rozpoznawanej sprawie Nadleśnictwo dnia 29 września 2015 r. powiadomiło PINB o zakończeniu robót budowlanych i likwidacji nieprzewidzianego w zgłoszeniu odcinka 9,5 m drogi oraz o doprowadzeniu korony drogi do pierwotnej szerokości. Wykonanie robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem zostało potwierdzone podczas kontroli w dniu 30 września 2015 r.
W takiej sytuacji czynienie zarzutu sądowi I instancji, a wcześniej także organom obu instancji odnośnie do braku uwzględnienia materiału fotograficznego na płycie DVD, przygotowanego przez skarżącą kasacyjnie, nie mogło odnieść spodziewanego rezultatu. Skoro organ nadzoru budowlanego dysponował treścią zgłoszenia, od którego nie został wniesiony sprzeciw i dokonał zestawienia treści zgłoszenia z zakresem wykonanych robót budowlanych uznając, że jest on tożsamy, to miał pełne podstawy do odmowy wszczęcia postepowania administracyjnego. Twierdząc, że roboty budowlane wykonano zgodnie z prawem PINB, a w ślad za nim WINB oraz WSA trafnie uznali, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzoru. Oznacza to, że skoro roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, to nie można czynić inwestorowi – w tym wypadku Nadleśnictwu – zarzutu działania sprzecznego z prawem.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.