Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 594/20 odrzucił skargę N. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania (pkt 1) i zwrócił skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2).
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z 26 marca 2020 r., nadanym w placówce pocztowej tego samego dnia, N. N. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że odwołanie skarżącej zostało rozpatrzone decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca 26 marca 2020 r. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ostatecznie zakończył postępowanie odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącej 21 maja 2020 r. Sąd powołał się m.in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w świetle powyższej uchwały, w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona już po wydaniu decyzji przez organ, co stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Wobec powyższego podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
N. N. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 8 października 2020 r., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie następujących przepisów:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, nieuwzględnienie faktu, że skarga została złożona przed doręczeniem decyzji, niedostrzeżenie wad postępowania administracyjnego toczącego się przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a w konsekwencji odrzucenie skargi oraz poprzez brak uwzględnienia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, podczas gdy skarga na zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na to, że decyzja nie została doręczona przed dniem wniesienia skargi oraz organ drugiej instancji nie dotrzymał ustawowych terminów do załatwienia sprawy, a także nie poinformował o przyczynach zwłoki ani nie wyznaczył nowego terminu na załatwienie sprawy;
- 2. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji oraz odrzucenie skargi, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego nie dotrzymano ustawowych terminów do załatwienia sprawy oraz nie poinformowano skarżącej o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie załatwienia sprawy;
- 3. art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w trakcie toczącego się postępowania pozostawał w bezczynności, naruszając tym samym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wskazujące na maksymalne terminy na załatwienie sprawy oraz obowiązki organu w sytuacji braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak stanowi art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) o bezczynności organu mówimy w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie, przy czym chodzi tu o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, albo też określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Sąd pierwszej instancji oceniając dopuszczalność wniesionej skargi trafnie odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu Sąd ten przyjął, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi.
Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. W konsekwencji wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W świetle powyższej uchwały taka skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została wniesiona 26 marca 2020 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przed wniesieniem skargi, tj. [...] marca 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję w sprawie objętej wniesioną skargą. W tej sytuacji, mając na uwadze stanowisko wyrażone w cyt. uchwale, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucił skargę, bowiem jako wniesiona już po wydaniu decyzji była ona niedopuszczalna.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do wykazania zasadności wniesionej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem skarżącej na dzień wniesienia skargi sprawa nie została zakończona, ponieważ przed jej wniesieniem nie doszło do doręczenia stronie decyzji, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę winien kierować się stanem faktycznym z dnia jej wniesienia (26 marca 2020 r.) i na tej podstawie wydać stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest błędne i nie może prowadzić do odmiennej oceny zaskarżonego postanowienia. Argumentacja skarżącej kasacyjnie w żadnej mierze nie przekonuje za odstąpieniem od dokonania oceny dopuszczalności jej skargi w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
Zwrócić należy uwagę, że w ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. W tym kontekście przyznać też należy rację organowi, który w odpowiedzi na skargę (jeszcze przed wydaniem omawianej uchwały II OPS 5/19) wskazywał na nieskuteczność skargi wobec jej wniesienia po wydaniu decyzji w sprawie.
Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., II OSK 382/07; publ. CBOSA; a także: M. Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, str. 798). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.).
Należy podkreślić, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej – ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., II OSK 171/15; publ. CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wprawdzie, że z niezrozumiałych powodów decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydana [...] marca 2020 r. została wysłana do pełnomocnika skarżącej dopiero po niemal 2 miesiącach – doręczono ją 21 maja 2020 r. (elektroniczne potwierdzenie odbioru – w aktach administracyjnych). Doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzanie postępowania – nawet po tak znacznym czasie – nie zmienia jednak faktu, że podstawą żądania tej skargi było wydanie stosownej decyzji przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, co niewątpliwie nastąpiło [...] marca 2020 r. To data wydania, nie zaś doręczenia decyzji, ma kluczowe znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., II FSK 235/15; publ. CBOSA).
Nie można zatem podzielić poglądu, który prezentuje skarżąca kasacyjnie, że z uwagi na niedoręczenie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przed dniem wniesienia skargi Sąd pierwszej instancji powinien merytorycznie rozpoznać skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Zauważyć należy, że celem złożenia skargi było wszak przede wszystkim zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał w dniu [...] marca 2020 r., tj. zanim skarga została nadana (26 marca 2020 r.) i przed wpłynięciem jej do organu (31 marca 2020 r.). Okoliczność, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania strona nie miała wiedzy o zakończeniu postępowania wydaniem decyzji, w żaden sposób nie może wpływać na ocenę, że wskutek wydania ww. decyzji ustał stan bezczynności i przewlekłości podlegający kontroli sądowej, toteż niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Jedynie na marginesie wyjaśnić warto, że o ile w przeszłości w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność co do kwestii, czy są podstawy do merytorycznego orzekania w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdy przed wniesieniem skargi postępowanie administracyjne zostało zakończone, i związku z tym spotkać można się z wyrokami zarówno oddającymi z tego powodu skargi, jak i je uwzględniającymi. W obecnym stanie prawnym problem ten przesądza opisywana wcześniej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OPS 5/19. Aktualnie zatem odwoływanie się do możliwości orzekania przez Sąd merytorycznie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w sprawie skargi na bezczynność organu wniesionej po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne. Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.