Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Wr 1100/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Wołowie z dnia 27 marca 2003 r., Nr V/32/02 w przedmiocie przyłączenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej pn. Zespół Opieki Zdrowotnej w Brzegu Dolnym oraz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej pn. Przychodnia Rejonowo-Specjalistyczna w Wołowie do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej pn. Powiatowy Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Wołowie.
Jak wynika z akt administracyjnych, uchwała powyższa wpłynęła do organu nadzoru w dniu 7 kwietnia 2003 r. Pismem z dnia 25 kwietnia 2003 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o odpowiedź na pytanie, czy przed podjęciem uchwały została zachowana procedura konsultacyjna ze związkami zawodowymi, o której mowa w art. 19 ust. 2 i 3 o związkach zawodowych. W tym samym piśmie organ poinformował o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec powyższej uchwały.
W odpowiedzi Rada stwierdziła, że przed podjęciem uchwały w dniach 10 i 13 marca 2003 r. odbyło się spotkanie Wicestarosty Powiatu Wołowskiego ze związkami zawodowymi działającymi w przychodni, na którym przedstawiono projekt uchwały połączeniowej, a 14 marca 2003 r. odbyły się we wszystkich zainteresowanych jednostkach spotkania Rad Społecznych, w których uczestniczyli przedstawiciele OPZZ i NSZZ "Solidarność".
Ponadto Wojewoda Dolnośląski zwrócił się pismem z dnia 25 kwietnia 2003 r. do Przewodniczącej Rady Regionalnego Sekretariatu Ochrony Zdrowia NSZZ "Solidarność" Dolny Śląsk z zapytaniem, czy organy powiatu zachowały tryb z art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o związkach zawodowych. W odpowiedzi wyjaśniono, że organy powiatu nie przedstawiły projektu uchwały do zaopiniowania przez NSZZ "Solidarność".
Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że nie został prawidłowo przeprowadzony tryb konsultacyjny, gdyż organy powiatu powinny były przedstawić projekt uchwały organizacjom związkowym reprezentatywnym do zaopiniowania, wyznaczając termin nie krótszy niż 30 dni. Przeprowadzonych spotkań nie można w ocenie organu nadzoru uznać za zachowanie trybu z art. 19 ustawy o związkach zawodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę stwierdził, że art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 Nr 79, poz. 854 ze zm.) przyznaje organizacji związkowej prawo do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek organu władzy publicznej kierowania założeń lub projektu aktów do odpowiednich władz statutowych związku do przedstawienia opinii. W ocenie Sądu I instancji tak określone prawo związków zawodowych oraz obowiązek władzy publicznej wymaga ustalenia pojęcia aktu prawnego, gdyż brak jest definicji ustawowej tego pojęcia.
Sąd wywiódł, że za akt prawny można uznać jedynie akt o charakterze generalnym. Przyjęcie odmiennego poglądu, który nie uwzględnia rozgraniczenia z uwagi na charakter ogólny aktu prawnego, uzasadniałyby stanowisko, że każda czynność prawna organu władzy publicznej jest aktem prawnym.
Zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) podstawową formą działania rady powiatu (jako organu kolegialnego) są uchwały. Podejmowane przez radę powiatu uchwały nie mają jednolitego charakteru. To zróżnicowanie musi być uwzględnione przy określeniu zakresu obowiązku wypływającego z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych. Z powyższego wynika, że obowiązek współdziałania rady powiatu z organizacją związkową reprezentatywną dotyczy podejmowania tylko uchwał o charakterze aktu generalnego. Natomiast akt indywidualny, który pośrednio wpływa na interes zawodowy i socjalny określonej grupy ludzi pracy, może być przedmiotem zaskarżenia przez związek zawodowy na podstawie przepisów prawa we właściwym trybie (art. 23 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że pojęcie aktu prawnego jest pojęciem szerszym, aniżeli akt normatywny. Mieszczą się w nim wszystkie czynności prawne podejmowane przez radę gminy, bez względu na to, czy są to akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, czy konkretnym i indywidualnym, czy też o charakterze mieszanym. W ocenie skarżącego brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że aktem prawnym jest tylko akt o charakterze generalnym. Aktowi wydanemu przez radę powiatu w przedmiocie przekształcenia, czy też likwidacji jednostki organizacyjnej nie sposób odmówić przymiotu aktu prawnego. W kontekście art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, pojęcie "akt prawny" należy rozumieć jako każdy akt podjęty przez organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, z wyłączeniem indywidualnych aktów administracyjnych.
Pismem z dnia 2 marca 2005 r. Powiat Wołowski (Rada Powiatu) wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Stwierdzono w nim, że zaskarżona uchwała restrukturyzacyjna o połączeniu powiatowych jednostek służby zdrowia w Powiatowy Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Wołowie jest aktem indywidualnym, organizacyjnym i nie jest wymagane zachowanie terminu 30 dniowego do przedstawienia opinii ze strony związków zawodowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 ww. ustawy. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te nie miały miejsca, Sąd przeszedł do oceny zarzutu skargi kasacyjnej – błędnej wykładni przepisów art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), uznając, iż zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Sąd pierwszej instancji dokonał poprawnej wykładni ww. przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Stosownie do jego brzmienia organizacja związkowa, o której tam mowa, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie wyszedł z założenia, że rozstrzygające znaczenie dla wykładni przedmiotowego przepisu ustawy o związkach zawodowych ma rozumienie pojęcia "akt prawny". Trzeba podzielić w tej mierze tok wywodu sądu, prowadzący do wniosku, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie podlegającym wykładni, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Trudno byłoby uznać za racjonalną regulację dopuszczającą ingerencję organizacji związkowej w rozstrzyganie w indywidualnej sprawie. Faktu tego zdaje się nie kwestionować sama strona skarżąca, przynajmniej w odniesieniu do aktu indywidualnego, kierowanego na zewnątrz administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydawanej w trybie Kpa).
Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się do tego aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych. Te bowiem ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych (zob. art. 4 ustawy), dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (np. art. 29 ust. 2 ustawy). Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pozostaje też to, że ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych ale także ich założeń. Założenia zaś są opracowywane co do zasady do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych. W tym miejscu trzeba podnieść, że nie jest istotne to czy akt indywidualny jest kierowany na zewnątrz administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej czy też jest kierowany do wewnątrz aparatu administracji publicznej, przybierając formę aktu indywidualnego organizacyjnego jak w niniejszej sprawie.
Jeżeli zatem zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Wołowie z dnia 27 marca 2003 r. stanowiąca o przyłączeniu Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Brzegu Dolnym i Wołowie do Powiatowego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Wołowie, jest jako taka aktem prawnym indywidualnym, to nie miała do niej zastosowania regulacja art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, czyniąc nieusprawiedliwionym zarzut jej naruszenia przez błędną wykładnię. Tym bardziej usprawiedliwionych podstaw nie znajduje zarzut naruszenie przez sąd pierwszej instancji normy art. 19 ust. 2 ww. ustawy zobowiązującej do wyczerpania określonego tam trybu przedłożenia do opinii przedmiotowej uchwały Rady Powiatu w Wołowie w sytuacji gdy Rada nie miała takiego obowiązku.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 przywołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.