Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 333/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 95/13, w sprawie ze skargi K.R.na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Kołbaskowo w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w pkt 1 sentencji stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Kołbaskowo, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2 wymierzył Wójtowi Gminy Kołbaskowo grzywnę; w pkt 3 orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r., K.R. zwrócił się do Wójta Gminy Kołbaskowo o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, z poddaszem użytkowym na terenie działki o nr ew. [...], w obrębie geodezyjnym P., gmina K..

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wójt Gminy Kołbaskowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji ze względu na niespełnienie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako u.p.z.p.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca wykazał się dostępem do drogi publicznej na zasadzie udziału we własności działki rolnej nr [...] oraz przedstawił zapewnienie dostawy energii elektrycznej i wody wydane przez zarządców sieci. Organ zaznaczył, że w związku z brakiem możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej dopuszczalne jest odprowadzenie ścieków sanitarnych do przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego. O odmowie zadecydował fakt, że działki rolne w obszarze analizowanym nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ww. ustawy, a wymagana byłaby zgoda właściwego organu na zmianę takiego przeznaczenia tj. brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie rozpoznając odwołanie w dniu [...] lutego 2012 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia [...] października 2011 r., przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy wróciły do Urzędu Gminy Kołbaskowo dnia [...] lutego 2012 r.

W dniu [...] maja 2012 r. Wójt Gminy Kołbaskowo ponownie wydał decyzję, którą również odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ dopatrzył się, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a mianowicie wnioskodawca nie przedstawił zapewnienia dostawy wody, zaś dojazd do działki nr [...], prowadzący przez nieurządzoną działkę rolną nr [...], nie może być traktowany jako droga w rozumieniu przepisów odrębnych. Jednocześnie, Wójt Gminy Kołbaskowo uznał, że w wyniku przeprowadzonej analizy, w obszarze analizowanym występuje zabudowana działka nr [...] i możliwe jest określenie zasad kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla planowanej inwestycji, w szczególności ustalenie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu dla planowanej inwestycji.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] maja 2012 r. Rozpatrując skargę na decyzję powyższą decyzję SKO w Szczecinie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 905/12, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że skoro działka nr ew. [...] ma być, czy też jest wykorzystywana jako droga i nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, to jest drogą wewnętrzną również w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Istotne jest natomiast, aby korzystanie z drogi wewnętrznej było realne i możliwe do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych, co w rozpatrywanej sprawie ma miejsce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uwzględniając zalecenia Sądu z powyższego wyroku, uchyliło decyzję Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia [...] maja 2012 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że sprawa dostępu do drogi została przez Sąd pozytywnie przesądzona. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło argumentacji organu dotyczącej konieczności przedstawienia przez przyszłego inwestora podpisanej umowy z Gminą K. na rozbudowę sieci wodociągowej, wskazując, że wystarczające było w tym zakresie przedstawienie zapewnienia, że w przyszłości taka umowa zostanie zawarta.

Dnia [...] marca 2013 r. K.R. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie skargę na bezczynność Wójta Gminy Kołbaskowo, w związku z rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy. Następnie w dniu [...] marca 2013 r. wpłynęła do Urzędu Gminy K., kolejna skarga K. R., kierowana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, na przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie, wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny, za rażące, wielokrotne przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy Kołbaskowo, po raz trzeci wydał w sprawie decyzję, ponownie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że dojazd do działki nr [...], prowadzący przez nieurządzoną działkę rolną nr [...], nie może być traktowany jako droga, bowiem jej stan techniczny, czyli istniejące uzbrojenie techniczne, nie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Ponadto, stwierdził, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy i wyznaczenie górnej krawędzi elewacji planowanego budynku.

K. R., w dniu [...] maja 2013 r. złożył, za pośrednictwem Wójta Gminy Kołbaskowo, skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na przewlekłość postępowania administracyjnego Wójta Gminy Kołbaskowo w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zaś w dniu [...] lipca 2013 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Kołbaskowo postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nar [...], położonej na terenie gminy Kołbaskowo.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Kołbaskowo wniósł o jej oddalenie, uznając ją za niezasadną.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że ocenie przewlekłości prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Kołbaskowo podlegał będzie okres od wpłynięcia w dniu [...] czerwca 2011 r. do siedziby organu wniosku K.R. z dnia [...] czerwca 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy do dnia złożenia skargi z dnia [....] lipca 2013 r.

Sąd uznał, że skarga jest zasadna z uwagi na wynikającą z akt administracyjnych przewlekłość postępowania Wójta Gminy Kołbaskowo. W ocenie Sądu przejawiała się to w nieuzasadnionym merytorycznie sposobie załatwiania sprawy, który skutkował nadmiernie i nieakceptowalnie długim czasem prowadzenia postępowania, które ostatecznie, nawet na dzień wyrokowania, nadal nie zostało w trybie administracyjnym zakończone (ponad 2 lata od zainicjowania sprawy wnioskiem skarżącego).

Sąd I instancji uznał, że przy rzetelnym podejściu do sprawy, po raz pierwszy badając ziszczenie się przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należało spodziewać się, że sprawa ta, nawet przy negatywnym dla skarżącego rozstrzygnięciu i przy uwzględnieniu trybu odwoławczego jak i sądowoadministracyjnego, znalazłaby swój finał w postaci ostatecznego i prawomocnego orzeczenia administracyjnego lub sądowego. Tak się jednak nie stało.

Sąd I instancji wskazał na kolejno wydawane w niniejszej sprawie decyzje Wójta Gminy Kołbaskowo: z dnia [...] października 2011 r., z dnia [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku skarżącego inwestycji, przytaczając argumentację, która w ocenie organu I instancji uniemożliwiła wydanie pozytywnej decyzji w sprawie.

Sąd wojewódzki podkreślił, że wobec analizy sposobu prowadzenia postępowania i motywów jakie Wójt Gminy Kołbaskowo przedstawiał po raz kolejny wydając łącznie 3 decyzje w sprawie, należało uznać, że takie procedowanie rażąco naruszało nie tylko zasadę sprawności ale i rzetelności prowadzenia postępowania, podważając przy tym zaufanie wnioskodawcy do organu władzy publicznej. Sąd podniósł, że skutkiem tych działań było to, że sprawa, która winna się skończyć najpóźniej w przeciągu kilku miesięcy, miała dalszy swój bieg i nadal nie jest prawomocnie zakończona.

Sąd zważył, że wynikiem nieprawidłowego prowadzenia postępowania, polegającego m.in. na notorycznej zmianie swojej argumentacji, wedle której raz określone przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy organ uznał w sprawie za spełnione, aby przy następnym rozpoznawaniu sprawy ocenić je całkowicie odmiennie, było wystąpienie przewlekłości postępowania.

Uznając prawo organu do weryfikacji swojego dotychczasowego stanowiska Sąd I instancji stwierdził, że obiektywnie oceniając takie działanie organu, naraził się on tym samym na uzasadniony zarzut podważenia zaufania uczestników postępowania do organu władzy publicznej i zarzut przewlekłości postępowania. Sąd I instancji zauważył, że postępowanie to, trwające w sumie ponad 2 lata, nie toczyło się wyłącznie przed organem I instancji, ale z uwagi na okoliczności sprawy oraz stanowisko organu prezentowane w wydawanych rozstrzygnięciach, należało uznać za rażąco przewlekłe. W ocenie Sądu, przyzwolenie na taki sposób załatwiania sprawy stanowiłoby akceptację dla wydawania szeregu decyzji, które co prawda zostałyby podjęte w terminach ustawowych, ale faktycznie nie prowadziłyby do rzetelnego załatwienia sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że orzekł o wysokości grzywny w dolnej jej granicy, na poziomie 1.000 zł, mając na uwadze okoliczności tej sprawy, pierwsze tego rodzaju uchybienie organu ale również i fakt, że orzeczona grzywna nie ma dla strony skarżącej charakteru rekompensacyjnego. Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł winno spełnić swą funkcję represyjną i prewencyjną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 95/13, skargę kasacyjną wniósł Wójt Gminy Kołbaskowo, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), skarżący kasacyjnie powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
2. a) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę, a tym samym nietrafne ustalenie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny,
3. b) niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie dotyczącym zakwalifikowania postępowania jako przewlekłego, a tym samym nie wyjaśnienie na czym polega w danej konkretnej sprawie przewlekłość w rozumieniu art. 149 p.p.s.a.,
4. c) brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należytych rozważań dotyczących oceny stopnia naruszenia prawa w świetle wyjaśnień organu dokonanych w odpowiedzi na skargę oraz w świetle całokształtu okoliczności sprawy, a obejmujących okoliczności, które spowodowały zwłokę organu i jego działania w toku rozpoznania sprawy; niewyjaśnienie na jakiej podstawie sąd ustalił, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i na czym polega w danej konkretnej sprawie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 p.p.s.a.;
5. 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011 r. Nr 34 poz. 173), poprzez:
6. a) naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na uwzględnieniu skargi na przewlekłość postępowania w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona oraz polegającej na wydaniu błędnego orzeczenia w przedmiocie rozstrzygnięcia, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieuzasadnionym wymierzeniem organowi grzywny, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniają orzeczenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
7. b) poprzez dokonanie błędnej interpretacji zwrotu "rażącego naruszenia prawa" i uznanie, że kilkakrotne wydawanie decyzji administracyjnej w tej samej sprawie uzasadnia orzeczenie przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ocena ta powinna uwzględniać wszelkie inne okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki określonej w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Zdaniem skarżącego żadna z przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw prawnych nie może stanowić podstawy zmiany zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie było postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta Gminy Kołbaskowo w przedmiocie rozpoznania wniosku K.R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, z poddaszem użytkowym na terenie działki o nr ew. [...], w obrębie geodezyjnym P., gmina K. Sąd I instancji orzekł, że skarga jest zasadna z uwagi na wynikającą z akt administracyjnych przewlekłość postępowania Wójta Gminy Kołbaskowo, o charakterze rażącym.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wójt Gminy Kołbaskowo zarzucił Sądowi I instancji, że wydając zaskarżony wyrok naruszył przepisy postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011 r. Nr 34 poz. 173).

W ramach zarzutu naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazano na braki w uzasadnieniu wyroku: niepełne ustalenia faktyczne i rozważania dotyczące stopnia naruszenia prawa przez organ oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie zakwalifikowania postępowania jako przewlekłego w rozumieniu art. 149 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy Sąd I instancji właściwie zakwalifikował przebieg postępowania przed Wójtem Gminy Kołbaskowo w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z wniosku K.R.jako przewlekłe ze znamionami rażącego naruszenia prawa i czy stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzy wspomniane zarzuty równocześnie z uwagi na fakt, iż są ze sobą ściśle powiązane.

Należy stwierdzić, że Sąd I instancji wskazał na przepisy, które zastosował w sprawie, tj. art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a., a także uzasadnił, w czym upatruje przewlekłość przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu, stwierdzona przewlekłość przejawiała się w "nieuzasadnionym merytorycznie sposobie załatwiania sprawy, który skutkował nadmiernie i nieakceptowalnie długim czasem prowadzenia postępowania". Sąd podkreślił, że postępowanie trwało ponad 2 lata od zainicjowania sprawy wnioskiem, i w tym czasie organ podjął trzy decyzje odmowne, za każdym razem wskazując inne motywy. Sąd przytoczył podstawowe argumenty organu, które stanowiły przesłanki kolejnych decyzji odmawiających ustalenie warunków zabudowy wnioskodawcy, wskazując na niekonsekwencje organu, który odnośnie tej samej okoliczności, np. dostępu do drogi, wypowiada się w kolejnych decyzjach odmiennie.

Zdaniem Naczelnego Sądu, Sąd I instancji, co prawda, nie przedstawił doktrynalnych definicji przewlekłości postępowania, jednak wskazał na najistotniejsze elementy tej instytucji prawnej, odnosząc je do przedmiotowej sprawy. Poniższe wywody wykażą, że Sąd I instancji prawidłowo rozumie "przewlekłość postępowania" i według przyjmowanego w orzecznictwie wzorca ocenił przedmiotowe postępowanie.

W orzecznictwie i doktrynie prawa rozróżnia się stan bezczynności organu od stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Najczęściej pod pojęciem "bezczynności" rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie (patrz J. P. Tarno, "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania", w: Casus 2013, nr 3 (69) str.

11) oraz podana tam literatura, także R. Suwaj, "Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Wyd. Warszawa: Wolters Kluwer Polska, 2014, str. 216). W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli jest zatem nie określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć określone działanie w określonej formie i terminie. W postępowaniu zainicjowanym skargą na przewlekłość sąd ocenia sprawność i rzetelność działań organu podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. Podejmowane przez organ czynności powinny być zgodne z obowiązującą w tym zakresie procedurą i uwieńczone wydaniem aktu lub podjęciem czynności, przy spełnieniu określonych wymogów wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego, przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (patrz np. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, cbois). Skarga na przewlekłość zasadniczo ma przeciwdziałać sytuacji, kiedy organ nie załatwia sprawy w przewidzianym do tego terminie, podejmując działania nieracjonalne ze względu na cel jakim jest rzetelne i sprawne załatwienie sprawy.

Uwzględniając powyższe rozumienie instytucji przewlekłości postępowania i mając na uwadze argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podziela konkluzję Sądu co do powodów uznania postępowania Wójta Gminy Kołbaskowo za przewlekłe. Z akt sprawy wynika, że w kolejno wydawanych w niniejszej sprawie decyzjach Wójta Gminy Kołbaskowo: z dnia [...] października 2011 r., z dnia [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku skarżącego inwestycji, przytaczana była argumentacja, która w ocenie organu I instancji uniemożliwiła wydanie pozytywnej decyzji w sprawie. Rzecz jednak w tym, że organ, każdorazowo odmawiając ustalenia warunków dla planowanej inwestycji, inaczej oceniał kwestię spełniania warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Po raz pierwszy organ odmówił ustalenia warunków z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust 1 pkt 4 tj. braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, który jak się okazało takiej zgody nie wymagał. Druga decyzja odmowna wydana została z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. – brak zapewnienia dostaw wody (wcześniej organ uznał ten warunek za spełniony, SKO w Szczecinie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. również uznało ten warunek za spełniony) oraz brak dostępu do drogi publicznej (uznany wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 905/12 za nieuzasadniony). Po raz trzeci organ wydał decyzję odmowną z powodu braku dojazdu na działkę, bowiem działka rolna, którą prowadzi dojazd do działki inwestora nie ma odpowiedniej infrastruktury technicznej, a nadto nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy oraz ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji (mimo, że wcześniej było to możliwe na zasadzie kontynuacji tego parametru w obszarze analizowanym).

Uwzględniając zmiany w zakresie oceny tych samych okoliczności istotnych z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy, trudno uznać, że postępowanie było prowadzone prawidłowo i nie nosiło znamion przewlekłości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna ocena tych samych dowodów przy wydawaniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez Wójta, wskazuje na nierzetelność, nieracjonalność i brak sprawności organu, skutkując nieuzasadnionym przedłużaniem postępowania. Tym bardziej, że niektóre wątpliwości co do oceny, czy spełnione są przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały rozstrzygnięte decyzjami organu odwoławczego czy wyrokiem sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego wadliwości uznania przez Sąd I instancji przewlekłego postępowania za rażąco naruszające prawo, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że Sąd I instancji wskazał na przesłanki jakie legły u podstaw uznania przewlekłości za rażące naruszenie prawa.

Jak już podnoszono, o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić w przypadkach, kiedy podejmowane czynności spowodowały prawnie nieuzasadnione odsunięcie w czasie momentu wydania aktu przez organ administracyjny (przewlekłość). By można było zakwalifikować je jako rażąco naruszające prawo, należy wziąć pod uwagę trzy zasadnicze kwestie: oczywistość braku związku podjętej czynności ze sprawą, związek podjętej czynności ze stopniem skomplikowania sprawy, stopień przyczynienia się strony swym działaniem (zachowaniem) do odsunięcia z czasie wydania aktu bądź podjęcia czynności przez organ (op.cit R.Suwaj s.228-229).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z K. R., że oceniając podejmowane przez organ czynności nie można abstrahować od stopnia skomplikowania sprawy. To czy dana czynność będzie przydatna przy rozpatrywaniu danej sprawy wynika z charakteru sprawy. Jednak niniejsza sprawa, jak wynika z akt, nie należała do szczególnie zawiłych. Ponadto Wójt, jest organem profesjonalnym, dysponującym właściwą wiedzą i doświadczeniem (dotyczy to też jego pracowników), by tego rodzaju sprawy rozpoznawać sprawnie. Należy dodać, że – jak wynika z akt sprawy - wniosek K.R.o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie został ostatecznie rozpatrzony mimo wielokrotnej analizy dokumentacji przeprowadzonej przez organ I instancji, a także organ odwoławczy i oceny postępowania przez sąd administracyjny. W tej sytuacji Wójt, kolejny raz prowadząc postępowanie, dysponował wyjaśnieniami co do zagadnień budzących jego wątpliwości.

Mógł też kierować się wskazaniami co do dalszego przebiegu postępowania, np. w kwestiach zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, czy dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym, warto przytoczyć pogląd judykatury, iż pomijanie przez organ wskazań sądu administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych sprzecznych z zaleceniami stanowi nie tylko naruszenie art. 153 p.p.s.a. (które powinno być wzięte pod uwagę przez sąd w przypadku ewentualnej merytorycznej kontroli decyzji kończącej postępowanie), lecz również może stanowić podstawę do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a.. Na tej samej zasadzie o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić w sytuacji, gdy organ I instancji nie stosuje się do wskazań organu odwoławczego, działając z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (patrz wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r. sygn akt II OSK 2845/13).

Jeśli zaś chodzi o "aktywność" wnioskodawcy w toku postępowania, którą skarżący kasacyjnie postrzega jako przyczynianie się do przedłużania postępowania, to zapewne miała ona też związek z przewlekłym prowadzeniem postępowania.

Podsumowując, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sposób procedowania naruszył nie tylko zasadę sprawności ale i rzetelności prowadzenia postępowania, podważając przy tym zaufanie wnioskodawcy do organu władzy publicznej. Skutkiem tych działań było to, że sprawa, która winna się skończyć najpóźniej w przeciągu kilku miesięcy, miała dalszy swój bieg i nadal nie jest prawomocnie zakończona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji miał podstawy, by stwierdzoną przewlekłość określić mianem rażąco naruszającej prawo.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego wymierzenia grzywny, NSA stwierdza, że skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznaje Sądowi możliwość orzekania z urzędu oraz na wniosek strony, o wymierzeniu grzywny organowi, który przewlekłe prowadzi postępowanie, to korzystając z tego uprawnienia Sąd nie postępuje wbrew przepisom postępowania. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie należało uznać za chybiony.

Na marginesie rozważań NSA zauważa, że środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych.(patrz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1771/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji postąpił słusznie wymierzając grzywnę Wójtowi. Okoliczności sprawy uzasadniały sięgnięcie po ten środek represji. Zauważyć przy tym należy, że określając jej wysokość, Sąd pogodził funkcję represyjną grzywny z jej funkcją prewencyjną. Fakt kontestowania jej wymierzenia przez Wójta wskazuje, że dolegliwość jej została zauważona i tym samym odniosła zamierzony skutek.

Przechodząc do kolejnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie doszło. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz- Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42).

Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania organu albowiem mieściło się to w ramach przysługujących mu kompetencji określonych w powołanym przepisie.

Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011 r. Nr 34 poz. 173), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sąd wojewódzki nie stosował tego przepisu. Tym samym Sąd ten nie mógł go naruszyć. Wobec powyższego ów zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za chybione.

W tych okolicznościach NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.