Uzasadnienie
Postanowieniem z 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 438/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę [...] SA z siedzibą w L. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin [...] z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że uchwałą z [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały z [...] czerwca 2015 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.), § 7 ust. 1 pkt 12 lit. b i ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin [...] (Dz. Urz. Woj. Legn. z dnia 10 czerwca 1994 r. Nr 13, poz. 108 z późn.zm.) oraz art. 6c ust. 2 i 3 w związku z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze późn. zm.) Zgromadzenie Związku Gmin [...] postanowiło m.in., że § 1 pkt 2 uchwały zmienianej otrzymuje brzmienie: 2) osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą, w związku z której prowadzeniem zatrudnia się, na podstawie umowy o pracę, powyżej 20 osób, według stanu na dzień 15 października 2015 r. oraz, że treść paragrafu 1 oznacza się jako ust. 1 i dodaje się ust. 2 w brzmieniu: 2. W przypadku podmiotów wymienionych w ust. 1 pkt 2, zmniejszenie liczby zatrudnionych po dniu 15 października 2015 r. poniżej 21 osób, nie wpływa na stosowanie uchwały, tzn., że właściciel nieruchomości niezamieszkanej, który w dniu 15 października 2015 r. lub po tym dniu, zatrudniał powyżej 20 pracowników, w przypadku zmniejszenia zatrudnienia poniżej tej liczby, nadal objęty będzie systemem gospodarowania odpadami prowadzonym przez Związek Gmin [...] i zobowiązany będzie do uiszczania na rzecz Związku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Po bezskutecznym wezwaniu pismem z dnia 2 lutego 2016 r. Zgromadzenia Związku Gmin [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie opisanej powyżej uchwały, Spółka [...] S.A. z siedzibą w L., powołując się na przepisy: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), wniosła skargę na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Rozpoznając sprawę, Sąd wskazał, że w związku z tym, iż skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżącego. W ocenie Sądu w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można stwierdzić w rozpoznawanej sprawie. Strona skarżąca nie przedstawiła takiego rodzaju okoliczności (argumentu), które mogłyby świadczyć o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia, którego istota też powinna być skonkretyzowana (sprecyzowana). Z materiału sprawy wynika, że skarżąca Spółka wyprowadza zarzut naruszenia własnego interesu prawnego (uprawnienia) z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając, że kryterium liczbowego stanu zatrudnienia na umowę o pracę (powyżej 20 osób) w związku z prowadzoną na nieruchomości działalnością gospodarczą ma charakter arbitralny i stanowi przejaw niekonstytucyjnego zróżnicowania podmiotów, których dotyczy dana cecha istotna w stopniu równym.
Ponadto w ocenie strony skarżącej, skoro celem regulacji zawartej w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest objęcie gminnym systemem gospodarowania odpadami właścicieli wszystkich nieruchomości na terenie gminy (gmin w przypadku związku gmin), to powołany przepis powinien być podstawą i zostać wykorzystany do wypełnienia tego celu, jako zadania własnego (obowiązkowego) gmin, a nie do typowania określonych właścicieli nieruchomości do odbierania od nich odpadów komunalnych.
Zdaniem Sądu zawarte w kwestionowanej uchwale postanowienie o odbieraniu z dniem 1 lutego 2016 r. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne i prowadzona jest działalność przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy o finansach publicznych oraz przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą, w związku z prowadzeniem której zatrudnia się na podstawie umowy o pracę powyżej 20 osób według stanu na dzień 15 października 2015 r. w żaden sposób nie ogranicza skarżącej Spółce konstytucyjnie gwarantowanego prawa do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej. Nie ingeruje też w sposób jej wykonywania, ani nie ogranicza zakresu, w jakim jest wykonywana. Nie pozbawia też skarżącej Spółki prawa ani możliwości jej wykonywania.
Istotne jest również, w ocenie Sądu, że ustawodawca zobowiązał gminy – w ramach realizowania zadania zapewnienia czystości i porządku w gminach, jako obowiązkowego zadania własnego – do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ale jednocześnie upoważnił gminny organ uchwałodawczy do postanowienia aktem prawa miejscowego o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wskazując, że akt taki (uchwała) może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności.
Sąd nie uznał też za słuszną argumentację odwołującą się do treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, statuującego zasadę równości, jako zasadę składową demokratycznego państwa prawnego i wiodącą zasadę całego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Istotą tej zasady jest nakaz (dyrektywa) kierowany do każdego prawodawcy w procesie tworzenia norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, dotyczący kształtowania w sposób jednakowy (podobny) sytuacji prawnej podmiotów, które uznaje się za podobne według kryteriów przyjętych przez prawodawcę. Równość w stanowieniu prawa oznacza zatem wyróżnianie poszczególnych klas (kategorii) podobnych podmiotów prawa w treści norm prawnych, a jednocześnie obowiązek tworzenia przez władzę publiczną takich regulacji prawnych, które czynią zadość nakazowi jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w sytuacjach podobnych. W tak określonych warunkach prawnych nie zasługują – zdaniem Sądu na akceptację twierdzenia skarżącej Spółki o naruszeniu kwestionowaną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze nie wykazano, aby zaskarżony akt organu samorządowego naruszał konkretny, indywidualny, własny i wynikający z konkretnego przepisu prawa interes prawny (lub uprawnienie) Spółki [...] S.A.
Stwierdzając zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony wskazany powyżej warunek, wymagany przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] S.A., zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie w postanowieniu niedopuszczalności skargi wobec braku naruszenia konkretnego, indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej, mimo faktycznego naruszenia jej interesu prawnego, dającego legitymację do zaskarżenia uchwały Zgromadzenia Związku Gmin [...],
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarga podlega odrzuceniu z przyczyn formalnych, na skutek braku po stronie skarżącej okoliczności (argumentu), które mogłyby świadczyć o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia, mimo, iż w przedstawionych przez skarżącą okolicznościach, w określonym stanie faktycznym - zachodzi przesłanka naruszenia interesu prawnego.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Zgromadzenie Związku Gmin [...], domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na szeroką dostępność ustanowionego tym przepisem środka zaskarżenia, jednakże ze skargą do sądu administracyjnego na podstawie w/w przepisu może wystąpić jedynie ten, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jedynie wówczas można mówić o nabyciu przez skarżącego legitymacji skargowej do uruchomienia sądowej kontroli kwestionowanej uchwały lub zarządzenia.
Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera bowiem drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że powstaje relacja prawna polegająca na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Interes ten powinien być konkretny, bezpośredni i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga zaś zmiana w sytuacji prawnej skarżącego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą w sferze materialnoprawnych uprawnień i obowiązków strony skarżącej, która uzasadniałaby dopuszczalność skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnej. Zaskarżoną uchwałą z [...] października 2015 r. Związek Gmin [...] zmienił uchwałę z [...] czerwca 2015 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w ten sposób, że § 1 pkt 2 uchwały zmienianej otrzymał brzmienie: 2) osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą, w związku z której prowadzeniem zatrudnia się, na podstawie umowy o pracę, powyżej 20 osób, według stanu na dzień 15 października 2015 r. oraz, że treść paragrafu 1 oznacza się jako ust. 1 i dodaje się ust. 2 w brzmieniu: 2. W przypadku podmiotów wymienionych w ust. 1 pkt 2, zmniejszenie liczby zatrudnionych po dniu 15 października 2015 r. poniżej 21 osób, nie wpływa na stosowanie uchwały, tzn., że właściciel nieruchomości niezamieszkanej, który w dniu 15 października 2015 r. lub po tym dniu, zatrudniał powyżej 20 pracowników, w przypadku zmniejszenia zatrudnienia poniżej tej liczby, nadal objęty będzie systemem gospodarowania odpadami prowadzonym przez Związek Gmin [...] i zobowiązany będzie do uiszczania na rzecz Związku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Dopuszczalność objęcia systemem odbierania odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne przewiduje art. 6 c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 j.t.). Stosownie do ust. 3 tego przepisu, uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli niektórych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których prowadzony jest określony rodzaj działalności. Nie można przyjąć, aby przedmiotowe doprecyzowanie na podstawie powołanych regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzonego uchwałą z [...] czerwca 2015 r. obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w związku z której prowadzeniem zatrudnia się, na podstawie umowy o pracę, powyżej 20 osób, stanowiło odejście od konstytucyjnego standardu wolności podejmowania działalności gospodarczej poprzez niedopuszczalne zróżnicowanie sytuacji prawnej tych podmiotów.
Wprowadzenie wobec podmiotów określonych w uchwale, do których zaliczyć należy stronę skarżącą, obowiązku, którego możliwość nałożenia przewiduje wprost przepis ustawy, nie można uznać za zmianę w sytuacji prawnej skutkującą naruszeniem interesu prawnego. Należy przy tym wskazać, że podnoszony w skardze zarzut dotyczący przesłanek zastosowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec oddziałów spółki, usytuowanych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, nie uwzględnia, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest objęcie spójnym systemem gospodarowania odpadami, nie zaś wprowadzenie obowiązku uiszczania opłat z tym związanych.
W tej sytuacji, odrzucenie skargi wobec niespełnienia przez skarżącą warunków określonych art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać za zasadne. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny, ponieważ przepis ten nie stanowił podstawy legitymacji skargowej strony skarżącej. Również zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, bowiem Sąd I instancji przeprowadził ocenę dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 w/w ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz.
23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.