Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 538/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...] (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki [...], decyzją z dnia 29 marca 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku handlowego i budynku magazynowego z przeznaczeniem całości na budynek usługowo-handlowy o pow. sprzedaży do 1950m2, budowie stanowisk postojowych naziemnych w ilości od 50 do 70, na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].
W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca stwierdziła, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji stwarza realne zagrożenie dla korzystania z przysługującego jej prawa własności sąsiedniej nieruchomości, poprzez nadmierny hałas, wibracje, liczne śmieci oraz wzmożony ruch.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej: "k.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że sporządzona analiza urbanistyczna w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, potwierdza spełnienie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. dalej: "u.p.z.p."). Zdaniem Kolegium, zachowana jest kontynuacja funkcji, ponieważ w obszarze analizowanym występuje taka sama zabudowa usługowa, jak wskazana we wniosku. Prawidłowo wyznaczone zostały również zarówno linia zabudowy jak i wskaźniki zabudowy, a nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, ani pod względem gabarytów, ani pod względem funkcji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Skarżąca zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a nadto art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie już istniejącego budynku handlowego i budynku magazynowego nie narusza zasady kontynuacji funkcji, w szczególności gdy na sąsiedniej działce znajduje się wielkopowierzchniowy sklep należący do Skarżącej. Sąd zwrócił uwagę, że podnoszone przez skarżącą kwestie związane z uciążliwością inwestycji stanowią kwestie wtórne wobec ustaleń dotyczących spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku, gdy planowany rodzaj zabudowy odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony prawnej przed immisjami, np. hałasem, spalinami, powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ kwestii tych, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie ma obowiązku, ani nawet prawa badać. Zarzuty dotyczące wzmożonego ruchu pojazdów, czy spadku wartości nieruchomości wskazują zaś na interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej.
W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wnosząc o rozpoznanie sprawy z pominięciem rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w niej argumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Pozbawiony zasadności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zdaniem Skarżącej organy nie wyjaśniły w ramach prowadzonego postępowania wystarczająco, czy planowana inwestycja będzie miała wpływ na nieruchomości sąsiednie, ograniczając możliwość korzystania z nich.
Wyjaśnić przy tym należy, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę.
Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej to postępowanie.
Z powyższych względów w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty Skarżącej dotyczące niezbadania naruszenia jej interesu z uwagi na nadmierny hałas, wibracje, liczne śmieci, wzmożony ruch, czy też spadek wartości nieruchomości. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób.
Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn.. akt II OSK 1800/12, LEX nr 1530681).
Zatem wobec tego, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, zawarte w decyzji organu ogólne sformułowania dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich, że inwestycję należy zaprojektować w sposób niepowodujący ograniczeń: w dostępie do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, nieograniczający dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenie elektryczne, promieniowanie a także zanieczyszczanie powietrza, wody i gleby, uznać należało za wystarczające, zwłaszcza, że nie było przesłanek do ich dalszej konkretyzacji.
Zauważyć należy, że interes prawny Skarżącej nie został przy tym wyartykułowany w taki sposób, by organ administracji publicznej musiał go szczegółowo analizować i wziąć pod uwagę, w sytuacji, gdy ochrona interesów osób trzecich nie może dotyczyć interesu faktycznego tych osób oraz hipotetycznych stanów faktycznych, których wystąpienie w przyszłości, zakładałby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Nadto zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce.