Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2969/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Z. (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania I instancji.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzuciła mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania przez Sąd I instancji sprawy w granicach skargi skarżącej, tj. nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, a w szczególności:
- a) podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.,
- b) podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a., i to, pomimo że Sąd I Instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca podniosła ww. zarzuty w skardze (vide str. 2-3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a w miejsce tego rozpoznanie skargi skarżącej w zakresie naruszenia art. 132 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. w zw. z art. 31 k.p.a., których to zarzutów skarżąca nie podnosiła we wniesionej przez nią skardze,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów objętych skargą skarżącej, a jeżeli by nawet przyjąć, że za takie odniesienie się należy uznać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie Sądu I instancji "w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie nastąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie" (vide str. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bez obligatoryjnych elementów określonych art. 141 § 4 p.p.s.a. w odniesieniu do zarzutów skarżącej podniesionych w skardze.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że w skardze podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a., zaś Sąd wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 134 § 1 p.p.s.a., podniesionych zarzutów nie rozpoznał w jakimkolwiek zakresie. W miejsce podniesionych zarzutów, Sąd I Instancji rozpoznał skargę w zakresie naruszenia art. 132 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. w zw. z art. 31 k.p.a., zaś skarżąca nie podnosiła zarzutów naruszenia tych przepisów. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, brak jest odniesienia się przez Sąd I Instancji do podniesionych przez nią zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Ponadto, w ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe - bez obligatoryjnych elementów określonych art. 141 § 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie postępowanie administracyjne prowadzone było przez organy w sposób prawidłowy, zgodny z zasadą legalizmu i w oparciu o przeprowadzone rozpoznanie przez upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki diagnostyczno-orzecznicze. Zdaniem organu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy, oparty został na wszechstronnie zebranym i ocenionym materiale dowodowym, zaś zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości, są nieprecyzyjne i zmierzają do podważenia rozstrzygnięć poczynionych przez Sąd wyłącznie dla zasady.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten stanowi, iż Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Określa on zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Granice sprawy wyznacza natomiast jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. O naruszeniu wskazanej wyżej normy można zatem mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Podkreślenia wymaga, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na art. 134 p.p.s.a. jest skuteczny, gdy sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12).
Z treści zaskarżonego wyroku wynika jednak, że Sąd I instancji ocenił niniejszą sprawę w całości. Wskazane przez skarżącą zarzuty dotyczyły bowiem naruszenia przez organy przepisów postępowania w zakresie oceny i poprawności gromadzenia materiału dowodowego, zaś Sąd dostrzegł uchybienie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 132 k.p.a., które były na tyle istotne, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie mogła pozostać w obrocie prawnym, a postępowanie prowadzone w oparciu o art. 31 k.p.a. należało umorzyć, pomimo niewskazanie ich naruszenia w wywiedzionej skardze.
Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 133 k.p.a. uprawnienia organu I instancji do samodzielnego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją nieostateczną, realizowanej po wniesieniu odwołania i bez nadawania mu dalszego biegu możliwa jest jedynie w terminie 7 dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie termin ten został przekroczony, bowiem organ otrzymał odwołanie skarżącej [...] stycznia 2015 r., zaś siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. upłynął [...] stycznia 2015 r. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję w trybie autokontroli [...] marca 2015 r., a zatem czynność ta dokonana została po terminie wskazanym w art. 133 k.p.a., a zatem z rażącym naruszeniem prawa.
Również w doktrynie wskazuje się, że organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II, LexisNexis, Warszawa 2006, s.183; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574).
Podkreślenia wymaga, że organ uprawniony jest do dokonania autokontroli decyzji tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 art. 133 k.p.a. i pod warunkiem dochowania terminu w nim określonego. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie organ dokonał autoweryfikacji dopiero [...] marca 2015 r. to niewątpliwie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie zarówno Sądu I instancji jak i organu II instancji w tym zakresie są słuszne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów objętych skargą skarżącej wyjaśnić należy, że również on nie mógł okazać się skuteczny.
Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. do niezbędnych elementów uzasadnienia należą: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie zaś nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu, Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).
Zauważyć należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów skargi nie można uznać za kwestię przesadzająca o wadliwości sporządzonego uzasadnienia skutkująca w konsekwencji uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał bowiem legalność decyzji organu II instancji, który w związku z istotnymi uchybieniami proceduralnymi w trakcie prowadzonego w trybie art. 132 k.p.a. postępowania w pierwszej kolejności wyeliminował z obrotu prawnego decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umorzył postępowanie. Dopiero wyeliminowanie tej decyzji i przeprowadzenie postępowania dotyczącego ważności decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2015 r. umożliwi rozpatrzenie odwołania skarżącej. W tych okolicznościach dokonanie oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych przez skarżącą zarzutów byłoby przedwczesne.
Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie mógł okazać się skuteczny.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, że wnioski te rozpoznawane są przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie art. 258-261 p.p.s.a.