Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1858/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę [...] (dalej: "Skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] marca 2016 r. znak [...]. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z dnia [...] lipca 2015 r.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. ustalił Skarżącemu opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 zł, za wybudowanie na działkach nr [...]położonych w [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, drogi dojazdowej o długości 200 m. oraz drenażu stanowiącego odwodnienie jej korpusu. Na wniosek [...] PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. W konsekwencji PINB postanowieniem z dnia 27 grudnia 2013 r. uchylił własne postanowienie z dnia 17 maja 2013 r. i umorzył postępowanie w całości. WINB po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2013 r. Jednocześnie stwierdził, że postanowienie z dnia 17 maja 2013 r., zostało wydane z naruszeniem prawa oraz odmówił jego uchylenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 503/14 uchylił postanowienie WINB z dnia [...] lutego 2014 r. oraz postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2013 r. Orzekając ponownie po wyroku WSA w Rzeszowie, PINB postanowieniem z dnia[...] lipca 2015 r. umorzył w całości wznowione własnym postanowieniem z dnia[...] grudnia 2013 r. postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem PINB z dnia [...] maja 2013 r.
Na wniosek Skarżącego WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2015 r. Zdaniem organu, brak było podstaw do wznowienia postępowania (na podstawie art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a."), bowiem postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (z dnia 17 maja 2013 r.) nie kończy postępowania legalizacyjnego. Zostało ono wydane w toku postępowania, którego przedmiotem jest legalizacja samowoli budowlanej. Nie podlega wznowieniu postępowanie, w którym nie wydano decyzji ostatecznej albo postępowanie, w którym decyzja (postanowienie) nie kończy sprawy administracyjnej.
Zatem wznowienie postępowania pomimo braku podstaw do jego wszczęcia i prowadzenia oznaczało konieczność umorzenia (postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2015 r.). Oznacza to, że postanowienie będące przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Zostało ono wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie narusza rażąco prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.
W skardze na to postanowienie Skarżący wskazał m.in., że Sąd w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt SA/Rz 503/14 uznał zaistnienie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Oznacza to naruszenie przez organ art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), gdyż organ był związany oceną prawną i wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r.
W odpowiedzi na skargę organ wzniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. Odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia umarzającego wznowione postępowanie organy obu instancji słusznie uznały, że wznowione postępowanie było niedopuszczalne, gdyż postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania, którego celem jest zalegalizowanie samowoli budowlanej. WSA podzielił argumentację, że postanowienie o ustanowieniu opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem pozytywnych przesłanek – podstaw prawnych do jej zalegalizowania. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej podlega zaskarżeniu, jednakże nie kończy postępowania w sprawie zalegalizowania tzw. samowoli budowlanej. Dopiero spełnienie przez inwestora przesłanek (wymagań) legalizacji obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku, gdy budowa jest zakończona.
Badając w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienie o umorzeniu wznowionego postępowania organ zatem niewadliwie uznał, iż nie jest ono dotknięte kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, które rozumiane jest jako oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami stanowiącymi jego podstawę, oraz którego skutki wywołane rozstrzygnięciem nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządnego państwa.
W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; alternatywnie sformułował wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku wraz z rozstrzygnięciami organów administracyjnych i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
- - art. 145 § 1 K.p.a. przez uznanie, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, pomimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych, z uwagi na fakt, że postępowanie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania, którego celem jest zalegalizowanie samowoli budowlanej,
- - art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. (powinno być: "pkt 2") w zw. z art. 145 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. przez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez PINB z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie umorzenia w całości wznowionego własnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2015 r. narusza w sposób rażący prawo, istnieją bowiem w przedmiotowej sprawie przesłanki do prowadzenia postępowania wznowieniowego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., tj.:
- - naruszenie art. 3 § 1 i 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nierozpoznanie przez WSA wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze na decyzję organu oraz brak ustosunkowania się Sądu do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy, tj. do zarzutu zgłoszonego w skardze dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. przez uznanie, że PINB wydając orzeczenie z dnia [...] lipca 2015 r. nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku z dnia 3 grudnia 2014r. sygn. SA/Rz 503/14 (wszędzie prawidłowo powinno być: "sygn. II SA/Rz 503/14"),
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a., art. 7 K.p.a. w zw. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2016 r. na skutek niewyjaśnienia w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, tj. przez nierozstrzygnięcie czy organy w postępowaniu związane były oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w orzeczeniu z dnia 3 grudnia 2014r. w sprawie sygn. akt. SA/Rz 503/14 oraz, czy w obiegu prawnym może istnieć w sposób merytoryczne orzeczenie, które rozstrzyga o opłacie legalizacyjnej, a w tym o jej wysokości, terminie zapłaty, skoro usunięta została z obrotu prawnego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spowodowało, że zaistniały przesłanki wznowienia postępowania w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, zakończonego postanowieniem PINB z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...]. Stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie, że umorzenie postępowania wznowieniowego nie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 K.p.a. jest niezgodne z stanem faktycznym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. w sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione następuje wznowienie postępowania. W przedmiotowej sprawie rażącym naruszeniem prawa jest wyraźna i oczywista sprzeczność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia z treścią obowiązujących przepisów.
Postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. powodującą konieczność wyeliminowania przedmiotowego orzeczenia z obiegu prawnego. Takie orzeczenie nie może być zaakceptowane jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa. Odnośnie do naruszenia art. 3 § 1 i art 134 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący wskazał, że WSA nie ustosunkował do zarzutów podniesionych w skardze, tj. do naruszenia art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Powyższe nie tylko uniemożliwia Skarżącemu należytą obronę w stosunku do wydanego rozstrzygnięcia, ale także wpływa negatywnie na możliwość zastosowania prawidłowej kontroli wydanego rozstrzygnięcia przez sąd wyższej instancji.
Z kolei naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. art. 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. spowodowało, że nie uwzględniono przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą w postępowaniu podjąć należy wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. WSA nie podjął głębszej analizy zagadnień poruszonych w skardze, co w rezultacie doprowadziło do niewyjaśnienia spornych kwestii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a. co ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej.
Ocena zarzutów opartych na obu podstawach kasacyjnych przesądza o kolejności ich rozpoznania, gdyż co do zasady, pierwszeństwo mają zarzuty oparte na podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Powołując ten przepis skarga kasacyjna wskazała na art. 3 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. upatrując ich naruszenie w nierozpoznaniu zarzutu zgłoszonego w skardze dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. przez uznanie, że PINB wydając orzeczenie z dnia [...] lipca 2015 r. nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. SA/Rz 503/14 (powinno być "sygn. II SA/Rz 503/14"). Związanie wynikające z tego wyroku dotyczy wyrażonego poglądu o istnieniu podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przepis ten określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest to więc przepis formalny i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083).
Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia żadnych wątpliwości, że stan sprawy został zwięźle, jednoznacznie przedstawiony, w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu opisano również sformułowane w skardze zarzuty. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wymóg dotyczący przedstawienia zarzutów nie nakłada na WSA obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stąd też brak odniesienia się do wskazanej w petitum skargi kasacyjnej kwestii, ze względu na przytoczoną przez WSA argumentację prawną dotyczącą pojęcia "sprawy" w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, nie stanowi o naruszeniu omawianego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w części dotyczącej art. 141 § 4 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Natomiast w odniesieniu do wymienionych w tym samym zarzucie przepisów art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że poza zacytowaniem orzeczeń wydanych w innych sprawach, w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego nie przedstawiono żadnej argumentacji wskazującej na ich naruszenie. Brak uzasadnienia zarzutu w tym zakresie uniemożliwia jego ocenę.
W ramach tej samej podstawy kasacyjnej wskazano także na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a., art. 7 K.p.a. w zw. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a oraz art. 80 K.p.a. z argumentacją sprowadzającą się do stanowiska, że WSA nie przeanalizował, w jakim zakresie PINB wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 503/14. Podniesiono, że WSA nie zbadał również, czy w obiegu prawnym może istnieć orzeczenie, które rozstrzyga o opłacie legalizacyjnej, skoro usunięta została z obrotu prawnego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd jedynie ocenia czy organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Uwaga ta w rozpoznawanej sprawie ma istotne znaczenie, bowiem przedmiotem oceny przez WSA było postanowienie GINB utrzymujące w mocy postanowienie WINB odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2015 r., którym organ ten umorzył w całości wznowione własnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem tegoż organu z dnia [...] maja 2013 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
Wobec tego w rozpoznawanej sprawie kontroli podlegał stan faktyczny ustalony w postępowaniu nadzwyczajnym, którego opisane zarzuty nie dotyczą. Odnoszą się bowiem do postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2015 r., które zostało poddane kontroli nadzwyczajnej w nowej, odrębnej sprawie, wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, opatrzonym datą 6 października 2015 r. (T.II, k. 2 akt adm.). Innymi słowy, Skarżący sformułował zarzut w taki sposób, jakby przedmiotem kontroli WSA było postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2015 r. (oczywiście po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji), a nie rozstrzygnięcie w sprawie nieważnościowej. Prowadzi to do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.
W ramach postawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 145 § 1 K.p.a. przez uznanie, że wznowienie postępowania w sprawie ustalającej wysokość opłaty legalizacyjnej, pomimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych, jest niedopuszczalne. Zarzucono także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. przez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia PINB z dnia [...] lipca 2015 r.
Ocena tego zarzutu wymaga rozważenia pojęcia "sprawy" w postępowaniu legalizującym samowolę budowlaną. W ujęciu materialnym, "sprawę" wyznacza art. 48 i nast. ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: "P.b."). Wszystkie więc rozstrzygnięcia podjęte w ramach postępowania legalizacyjnego dotyczą tej samej sprawy. Wobec tego sprawę w znaczeniu materialnym kończy decyzja rozstrzygająca o dalszym losie samowoli budowlanej (decyzja legalizująca samowolę budowlaną albo decyzja orzekająca nakaz rozbiórki). Natomiast w ujęciu formalnym, "sprawą" jest każde rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego podjęte w ramach procedury legalizacyjnej, które podlega odrębnemu zaskarżeniu.
Przy takim rozróżnieniu i opowiedzeniu się przez organy za "materialnym" ujęciem sprawy WSA wskazał, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z przepisu tego bowiem wynika, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji (postanowienia), gdy ma charakter "rażący". W realiach sprawy trafnie WSA stwierdził, że o "rażącym" (kwalifikowanym) naruszeniu prawa nie może być mowy.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.