Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 990/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak:[...], którą wymierzono Wójtowi Gminy Z. karę pieniężną w kwocie 20.000,00 zł za niedotrzymanie terminów realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w Programie Ochrony Powietrza dla Województwa Małopolskiego przyjętym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą z dnia 30 września 2013 r. nr XLII/662/13 (Dz. Urzęd. Woj. Małop. z 2013 r. poz. 6007), zwanym dalej w skrócie POP.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z przeprowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie MWIOŚ) w okresie od 16 maja 2017 r. do 6 czerwca 2017 r. kontroli wykonania zadań określonych w POP wynika, że Wójt Gminy Z. nie zrealizował w terminie zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP - dotyczącego wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości poprzez zastosowanie zachęt finansowych dla mieszkańców Gminy Z. w celu osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego. W związku z powyższym w sprawie zasadnie znalazł zastosowanie art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799) dalej w skrócie P.o.ś. stanowiący, że w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych – organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł.
Podkreślono, że z brzmienia wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że nałożenie kary jest obligatoryjne, natomiast pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi jedynie w zakresie określenia wysokości kary. Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona w wysokości bliskiej najniższej przewidzianej przez przepis, a organ w decyzji w sposób wystarczający, zdaniem Sądu, umotywował dlaczego kara została wymierzona w takiej właśnie wysokości, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze Sąd uznał, że pozostaje ona bez znaczenia dla wydania decyzji nakładającej karę w sytuacji, gdy zostały zrealizowane przesłanki do jej nałożenia. Okoliczności wskazywane przez skarżącego uzasadniające niemożność wykonania POP w zakreślonym terminie stanowić mogą i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowiły przedmiot analizy i rozważań w zakresie wysokości kary, która jest nakładana na podmiot odpowiedzialny.
W ocenie Sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organy przepisów postępowania, wyjaśniły one bowiem w sposób wystarczający zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 231 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a w rezultacie poprzestaniu jedynie na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie w kontekście dokonywanych w podanym okresie na terenie Gminy Z. wymiany palenisk;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 106 § 5 P.p.s.a. oraz art. 231 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez nieustalenie faktycznie uzyskanych poziomów realizacji POP przez Gminę Z.;
- II) naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 315a P.o.ś. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie należało nałożyć na Wójta Gminy Z. karę pieniężną w sytuacji, gdy z uwagi na brak udowodnienia naruszenia przez Wójta Gminy Z. postanowień POP, w tym stanie faktycznym tego typu kara winna być uznana za nałożona bezzasadnie;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zweryfikowania przez Sąd pierwszej instancji, czy organ drugiej instancji dochował zasady prawdy materialnej w kontekście właściwego ustalenia stanu faktycznego, mimo że w dacie wydania decyzji jak i rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji nadal nie była znana liczba zlikwidowanych palenisk.
W oparciu wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym w szczególności kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 3 P.o.ś. sejmik województwa uchwala wojewódzki program ochrony powietrza w celu osiągnięcia poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia szkodliwych substancji w powietrzu. W takim programie określa się, między innymi, harmonogram realizacji działań naprawczych, planowany do osiągnięcia efekt ekologiczny działań naprawczych polegający na redukcji wielkości emisji oraz planowane wielkości zmiany stężeń substancji w powietrzu objętych programem w poszczególnych latach objętych programem, a także podmioty i organy odpowiedzialne za realizację działań naprawczych (art. 91 ust. 7a pkt 4, pkt 7 i pkt 8 P.o.ś.).
Nie budzi wątpliwości, że program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. Nr XXXIX/612/09 (zmieniony uchwałą tego Sejmiku z dnia 30 września 2013 r. Nr XLII/662/13) przewidywał zarówno harmonogram działań, jak i planowane wielkości osiągniecia efektu ekologicznego w zakresie eliminacji substancji szkodliwych w powietrzu, kwoty jakie mają być wydatkowane na realizację tego programu oraz podmioty odpowiedzialne za jego realizację.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy tego, czy działania objęte tym programem w zakresie wymiany kotłów węglowych w Gminie Z. na kotły nowoczesne zostały wykonane przez Wójta tejże Gminy, czy stosowano zachęty finansowe dla mieszkańców w zakresie wymiany systemów grzewczych i tym samym czy osiągnięto wymagany efekt ekologiczny.
Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję ustalił, że ww. działania nie zostały przeprowadzone prawidłowo przez Wójta Gminy Z. i w związku z tym zasadnie została wymierzona kara pieniężna. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, a strona skarżąca kasacyjnie skutecznie go nie podważyła we wniesionej skardze kasacyjnej.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 231 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a w rezultacie poprzestaniu na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie w kontekście dokonywanych w podanym okresie na terenie Gminy Z. wymiany palenisk.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że przyjęty przez Sejmik Województwa Małopolskiego Program Ochrony Powietrza (POP) dla województwa małopolskiego nakładał wyraźne obowiązki na organy wykonawcze gminy, w tym na Wójta Gminy Z..
Jak wynika z zadania określonego w punkcie 3.1.1.2. POP w okresie 2013-2015 na terenie Gminy Z. należało wymienić 471 kotłów węglowych na nowoczesne niskoemisyjne piece i w tym zakresie Gmina Z. wykazała wymianę na poziomie zerowym. Wynika to z corocznych sprawozdań sporządzanych przez Wójta Gminy Z. i kontrolerzy Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska ustalili brak realizacji obowiązku wymiany pieców węglowych właśnie na podstawie tych sprawozdań Wójta. Kontrola przeprowadzona w dniach 16 maja 2017 r. - 6 czerwca 2017 r. potwierdziła tą okoliczność.
Tym samym nałożony na Wójta Gminy obowiązek podjęcia działań obejmujących wymianę pieców węglowych w okresie 2013-2015 nie został w ogóle wykonany. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie istotą sporu w tym zakresie nie jest to, czy sami mieszkańcy we własnym zakresie nie dokonywali wymiany pieców węglowych ale to, że to Wójt Gminy Z. mający już od września 2013 r. (daty uchwalenia programu przez Sejmik Województwa Małopolskiego) wiedzę o ciążącym na nim obowiązku powinien zdecydowanie szybciej podjąć działania zmierzające do wykonania tego programu. Nie jest wiec zasadnym zarzut naruszenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym art. 233 § 1 K.p.c. i art. 231 K.p.a. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 231 K.p.a. sąd może uznać za ustalone fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wniosek taki można wyprowadzić z innych ustalonych faktów (domniemanie faktyczne). Zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny, ponieważ fakt braku podjęcia przez Wójta Gminy Z. działań w latach 2013-2015 które zgodnie z POP (punktem 3.1.1.2 załącznika nr 1 do POP) miały doprowadzić do wymiany 471 kotłów węglowych wynika ze sprawozdań przedkładanych przez organ wykonawczy tej Gminy. Tym samym w tej sprawie ustalenia istotne dla stwierdzenia braku wykonania obowiązku wynikały nie z ustaleń faktycznych, ale z dokumentów, które zostały prawidłowo ocenione tak przez organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji.
Również zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. jest niezasadny, ponieważ Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję ocenił wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. W tej sprawie dokumenty potwierdzały brak wykonania ciążącego na Wójcie obowiązku.
Nie można podzielić argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Wójt Gminy Z. obiektywnie nie miał możliwości podjęcia realnych działań zmierzających do wymiany kotłów węglowych. Uchwała zawierająca program POP podjęta została 30 września 2013 r. i weszła w życie 29 października 2013 r. Od tej daty do końca 2015 r. Wójt miał okres 26 miesięcy na podjęcie działań. Jeżeli Wójtowi niezbędnym były stosowane uchwały Rady Gminy celem wykonania POP, to powinien możliwie szybko przygotować projekty takich uchwał po to, aby mieć jak najdłuższy przedział czasowy na wykonanie nałożonego obowiązku wynikającego z POP. Jak zaś wynika z akt sprawy, uchwały te zostały w większości podjęte przez Radę Gminy Z. w drugiej połowie 2016 r. Należy jeszcze raz podkreślić, że podmiotem odpowiedzialnym za realizację programu POP na terenie Gminy Z. był Wójt tej Gminy, a nie Rada Gminy lub inne podmioty. Skoro Wójt, mając wiedzę o ciążących obowiązkach i skutkach ich niewykonania, nie podjął szybkich działań celem realizacji POP, to nałożenie kary za niewykonanie POP w zakresie objętym tą sprawą nie stanowi naruszenia – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie - zakazu retroaktywnego działania prawa. Wójt nie został ukarany za okres sprzed wejścia w życie POP.
Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 106 § 5 P.p.s.a. oraz art. 231 K.p.c. i art. 233 § 1 K.p.c. poprzez nieustalenie faktycznie uzyskanych poziomów realizacji POP przez Gminę Z..
Jak już zostało to wskazane, obowiązkiem Wójta była realizacja POP na terenie Gminy Z.. Nawet jeżeli część kotłów mogła być wymieniona przez mieszkańców samodzielnie, to i tak nie zwalniało to Wójta z wykonywania POP. Przy czym sama strona skarżąca kasacyjnie podaje, że w okresie od 2016 r. miała miejsce wymiana dużej liczby kotłów węglowych co tylko potwierdza, że nawet niekontrolowana wymiana tych kotłów w latach 2013-2015 nie spowodowała, aby plan nakazujący redukcję kotłów węglowych o określoną wielkość do roku 2015 został osiągnięty w inny sposób. Także argumentacja strony skarżącej kasacyjnie co do małego zainteresowania dofinasowaniem w latach 2013-2015 ze strony mieszkańców Gminy nie może być uznana za przesłankę wskazującą na naruszenie przepisów w zakresie dokonywania istotnych ustaleń w tej sprawie. Skoro w tym okresie (2013-2015) w Gminie nie było systemu dofinansowania o którym mowa w POP, to nie można racjonalnie ocenić stopnia zainteresowania mieszkańców takim dofinansowaniem.
Bez wątpienia w okresie 2013-2015 ze sprawozdań Wójta wynika, że nie dokonano wymiany żadnego kotła węglowego, ani też Gmina nie dofinansowała jakiejkolwiek wymiany tych kotłów w ramach POP. Jak wynika z protokołu kontroli na terenie Gminy Z. dopiero w 2016 r. nastąpiła redukcja emisji równoważnej zanieczyszczeń o wartości 47,268 ton na rok. Badania jakości powietrza prowadzone przez stacje badawcze Małopolski Wojewódzki Inspektora Ochrony Środowiska przed 2016 r. nie wskazują na zmianę jego jakości.
Mając powyższe należy uznać, że także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. oraz art. 231 K.p.c. i art. 233 § 1 K.p.c. poprzez nieustalenie faktycznie uzyskanych poziomów realizacji POP przez Gminę Z. nie znajdują uzasadnienia.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest niezasadny, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać jego naruszenie, a zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy składające się na uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawiony zwięźle stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienie. Uzasadnienie to nie jest ani wewnętrznie niespójne, ani też nie lub zawiera nie dających się wyjaśnić sprzeczności.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego w zakresie obejmującym błędne zastosowanie art. 315a P.o.ś. poprzez przyjęcie, że należało nałożyć na Wójta Gminy Z. karę pieniężną w sytuacji, gdy z uwagi na brak udowodnienia naruszenia przez Wójta postanowień POP tak nałożona kara jest bezzasadna.
Już sam sposób zredagowania tego zarzutu nie jest prawidłowy, ponieważ art. 315a zawiera dwa ustępy, a ustęp pierwszy dwa punkty, a tym samym to strona skarżąca kasacyjnie powinna określić, który przepis zawierający odrębną normę prawną został błędnie zastosowany przez Sąd pierwszej instancji. Nie można tego obowiązku przenosić na Naczelny Sąd Administracyjny. Tym niemniej analizując treść uzasadnienia skargi kasacyjnej należy dojść do wniosku, że w istocie zarzut ten dotyczy błędnego zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy nastąpi niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych, to organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 500 000 zł. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zastosowania tego przepisu przez organy administracji wskazując, że organem odpowiedzialnym za działania krótkoterminowe opisane w wydanych w sprawie decyzjach administracyjnych był Wójt Gminy Z..
Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zweryfikowania dochowania przez organ drugiej instancji zasady prawdy materialnej w kontekście właściwego ustalenia stanu faktycznego, ponieważ w dacie wydania decyzji jak i rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji nadal nie była znana liczba zlikwidowanych palenisk.
Zgodnie z art. 7 K.p.a. zawierającym zasadę prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu administracyjnego przy zachowaniu zasady praworządności jest dokładne wyjaśnienie w toku postępowania stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy.
Stan faktyczny sprawy determinowany jest jej przedmiotem. Innymi słowy organ prowadząc postępowania winien ustalić stan faktyczny niezbędny do wyjaśnienia w danej sprawie wszystkich istotnych okoliczności, natomiast nie powinien ustalać okoliczności zbędnych dla danej sprawy. Taką okolicznością zbędną jest podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność dotycząca liczby zlikwidowanych palenisk w Gminie Z. na datę [...] lutego 2019 r. (data wydania decyzji przez organ odwoławczy) oraz na datę 25 czerwca 2019 r. tj. data wydania zaskarżonego wyroku). Obie ww. daty dotyczą roku 2019, natomiast przedmiotem tej sprawy była ocena, czy w latach 2013-2015 został przez Wójta zrealizowany obowiązek nałożony w punkcie 3.11.2 POP w zakresie wymiany kotłów węglowych i w tym zakresie organy ustaliły, że z zapisanej w POP liczby 471 kotłów, działania Wójta nie doprowadziły do wymiany żadnego kotła. Nie został więc w tej sprawie naruszony przez organy administracyjne ani art. 7, ani też art. 77 K.p.a.
W związku z powyższym, skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.