Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 217/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") - po rozpoznaniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB") z [...] kwietnia 2016 r., nr [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nakazał (w pkt 1 decyzji) J. G., w terminie do 30 grudnia 2016 r., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku znajdującym się w K. na działce nr ew. [...] przy ul. D. [...], polegających na:
- – usunięciu stropów nad piwnicą – spróchniałe belki stropowe poprzez wykonanie wymiany stropu nad piwnicą na klatce schodowej,
- – usunięciu spróchniałych i zużytych biegów i balustrady klatki schodowej poprzez wykonanie nowych biegów schodowych z parteru na piętro,
- – usunięcie stropu nad parterem z uwagi na zużyte niestabilne belki stropowe poprzez wymianę stropu nad parterem na klatce schodowej,
- – usunięciu wiszących luzem przewodów instalacji elektrycznej poprzez wymianę wewnętrznej instalacji elektrycznej na klatce schodowej.
W pkt 2 decyzji PINB zakazał użytkowania obiektu, o którym mowa w pkt 1 do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zaś w pkt 3 nadał decyzji w części obejmującej pkt 1 rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., [...] WINB uchylił decyzję PINB dla miasta K. z [...] października 2015 r., w zakresie podstawy prawnej i w to miejsce powołał art. 66 ust.1 pkt 1 i 3, art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję PINB dla miasta K. z [...] października 2015 r.
Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 363/16, oddalił skargę J. G. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r.
GINB wskazał, że prawidłowo zastosowany został w sprawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Dalej organ wyjaśnił, że skutkiem oddalenia skargi przez Sąd ww. wyrokiem, jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 K.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 14/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1697/06, uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. OSK 628/04).
W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, próba stwierdzenia nieważności decyzji, co do której oddalono skargę oceniana jest jako niedopuszczalna ingerencja w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 23/2008). Stosownie bowiem do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby.
Następnie, GINB podniósł, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09).
GINB podkreślił również, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozostawały poza kontrolą Sądu. Ponadto, podkreślił, że gdy przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należy więc odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte postępowanie należy umorzyć.
Tym samym, zdaniem GINB, oddalając skargę na decyzję organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2016 r., WSA w Poznaniu przesądził o zgodności z prawem, tzn. o zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej do niego subsumcji stanu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego przesądzający o zgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowi, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Wnoszący żądanie stwierdzenia nieważności nie powołał się na wyłączającą ww. zasadę okoliczność, pozostającą poza zakresem kontroli sądów administracyjnych i nieobjętą powagą rzeczy osądzonej.
Mając powyższe na uwadze, GINB podtrzymał stanowisko przedstawione w postanowieniu z [...] listopada 2018 r., odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r.
Odnosząc się do zarzutów J. G., że "część wspomnianej nieruchomości uległa spaleniu" oraz "że zmienił się właściciel nieruchomości, tzn. A. K. zmarł, a jego córka oświadczyła, że nie jest zarządcą nieruchomości" oraz, że wystąpił do właściwych władz o zezwolenie na "rozebranie tej nieruchomości" GINB zaznaczył, że powyższe okoliczności jako, że wystąpiły po wydaniu decyzji, nie uzasadniają wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się bowiem stan faktyczny i prawny obowiązujący w czasie wydania decyzji.
W piśmie z 21 grudnia 2018 r., J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 7, 8, 9 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy, pomimo tego, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności czy nastąpiła zmiana w stanie faktycznym, stanowiącym podstawę do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania prac remontowych, które w obecnej chwili są bezprzedmiotowe, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym rozstrzygnięciu sprawy,
- 2. art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez co skarżący nie wie, czy organ wziął pod uwagę wydając decyzję, zmieniony stan faktyczny, w szczególności spalenie części klatki schodowej powodujące, że wykonanie remontu jest niezasadne i tym samym decyzja nakazująca wykonanie remontu jest obecnie bezprzedmiotowa.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podjął stosowne działania w celu uzyskania pozwolenia na dokonanie prac rozbiórkowych. W takiej sytuacji wykonanie decyzji jest niemożliwe. Ponadto, wykonanie decyzji wiąże się z poniesieniem nakładów znacznie przekraczających wartość klatki schodowej. Zwrócił także uwagę na brak współdziałania rodziny K. w przedmiocie dokonania ewentualnego remontu. Jednocześnie podniósł, że wskazując, iż żąda ustalenia nieważności decyzji, faktycznie nie dążył do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 K.p.a., ale do jej uchylenia lub zmiany.
Skarżący podkreślił również, iż jego wątpliwości budzi także fakt, że odwołanie od postanowienia z dnia [...] października 2018 r. rozpoznał ten sam organ, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 217/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.
Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 1285/13; wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2013 r., II SA/Ke 709/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 65/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., VII SA/Wa 141/14).
Na gruncie przedmiotowej sprawy, organy orzekające obu instancji za inną przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego uznały fakt, iż decyzja, której wyeliminowania z obrotu prawnego domaga się skarżący w trybie nadzwyczajnym była już przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 363/16, oddalił skargę J. G. na decyzję [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
W ocenie Sądu, GINB prawidłowo wskazał że, zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i inne organy państwowe, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Natomiast zgodnie z art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jeżeli zatem dany akt podlegał już kontroli sądu, który prawomocnie oddalił skargę, to – co do zasady – zamyka to drogę do prowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, również w zakresie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Powyższe wynika również z faktu, że sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy zaskarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności.
Wobec powyższego, oddalenie skargi wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. wskazuje jednoznacznie, że nakazanie skarżącemu wykonania określonych robót budowlanych na dzień wydawania decyzji z [...] kwietnia 2016 r., czyli w tamtym stanie faktycznym sprawy, było prawidłowe. Oznacza to, że skontrolowana przez Sąd decyzja z [...] kwietnia 20116 r. jest zgodna z prawem, zatem nie zawiera żadnej wady ani zwykłej, ani kwalifikowanej, tj. takiej, która uzasadniałaby jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że okoliczność na którą powołuje się skarżący – zaistniałą po dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2016 r. – tj. pożar na klatce schodowej łączącej budynki nr [...] i [...] nie ma wpływu na jej ocenę z punktu widzenia zgodności z prawem. Ponadto, skoro skarżący podjął stosowne działania, celem uzyskania decyzji o rozbiórce, aktualny stan techniczny budynku przy ul. D. [...] (z uwzględnieniem zaistniałego pożaru) będzie przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego przy wydawaniu tej decyzji. Nie można tym samym zarzucić organom orzekającym naruszenia przepisów procesowych. Wobec słuszności zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 61a § 1 K.p.a., organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. G. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi a w konsekwencji nie uchylenie decyzji organów, pomimo tego, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności czy nastąpiła zmiana w stanie faktycznym, stanowiącym podstawę do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania prac remontowych, które w obecnej chwili są bezprzedmiotowe, co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym rozstrzygnięciu sprawy a ponadto, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 61a § 1 K.p.a. przyjmując, że stan faktyczny niniejszej sprawy mieści się w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn" o którym mowa w przedmiotowym przepisie;
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów, oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny uzasadnienia decyzji.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wystąpiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób niewystarczający zapoznał się ze sprawą, co skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stan faktyczny niniejszej sprawy nie mieści się w wykładni art. 61a § 1 K.p.a., którą zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wskazywał, iż po wydaniu decyzji nakładającej obowiązek wykonania remontu klaki schodowej, nastąpiła znacząca zmiana, powodująca, że wykonanie, zaskarżonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, decyzji jest bezprzedmiotowe. Na skutek pożaru oraz działania straży pożarnej, obecnie, prowadzenie jakichkolwiek prac remontowych jest bezzasadne. Klatka schodowa jest zniszczona w takim stopniu, że praktycznie nadaje się wyłącznie do rozbiórki.
Skarżący podjął stosowne działania w celu uzyskania pozwolenia na dokonanie prac rozbiórkowych. W takiej sytuacji, wykonanie decyzji jest niemożliwe, albowiem skarżący musiałby ponieść nakłady znacząco przekraczające wartość klatki schodowej. Tymczasem, organ bez głębszej analizy dokonał ponownie negatywnego rozstrzygnięcia nie weryfikując w żaden sposób żądania skarżącego. Organ skupił się bowiem na kwestiach formalnoprawnych, zamiast dążyć do prawidłowego wyjaśnienia i zakończenia sprawy.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z kierowanych przez niego pism jednoznacznie wynika, że dążył on do uchylenia lub zmiany decyzji nakładającej na niego obowiązek remontu klatki schodowej. W związku z tym wskazując, że żąda ustalenia nieważności decyzji, faktycznie nie dążył do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 K.p.a. ale do jej uchylenia lub zmiany. Powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jednoznacznie wynika z kierowanych przez niego pism oraz z używanych przez niego argumentów. Organ nie wykazał jednak woli rzeczywistego rozwiązania problemu ale skupił się na kwestiach formalnoprawnych i skoro skarżący kasacyjnie użył określenia stwierdzenia nieważności, to organ odniósł się wyłącznie do stwierdzenia czy zachodzą ku temu przesłanki, bez woli faktycznego rozwiązania sporu. Tymczasem, analiza stanu faktycznego jednoznacznie wskazuje, że wykonanie decyzji o remoncie stało się całkowicie bezzasadne i z tego względu skarżący wszczął postępowanie licząc, że organ w pierwszej kolejności będzie się kierował zasadą racjonalności.
Jeżeli z treści pism kierowanych jednoznacznie wynika dążenie do uchylania zaskarżonej decyzji, to organ mógł uznać się niewłaściwym i przekazać sprawę do organu, który wydał decyzję dotyczącą remontu klatki schodowej posiłkując się art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Powyższy przepis daje bowiem uprawnienie organowi administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji aby stwierdził jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Kolejną okolicznością uzasadniającą uchylenie tej decyzji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest fakt, że zmienił się właściciel nieruchomości tzn. A. K. zmarł, a jego córka oświadczyła, iż nie jest zarządcą nieruchomości. Powyższe wynika np. z protokołu kontroli nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2018 r. i załącznika nr 1 z dnia [...] sierpnia 2018 r. Z dokumentów tych w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że A. K. przestał użytkować wspomnianą nieruchomość, a jego córka nie jest zarządcą tej nieruchomości. W związku z brakiem współdziałania rodziny K., w przedmiocie dokonania ewentualnego remontu, skarżący kasacyjnie nie mógł i nadal nie może wykonać ewentualnych prac remontowych. W sytuacji, gdy budynek uległ częściowemu spaleniu i toczy się postępowanie o zezwolenie na rozbiórkę nieruchomości, ta czynność jest ekonomicznie i prawnie nieuzasadniona.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że budzi jego wątpliwości także fakt, że odwołanie od postanowienia z dnia [...] października 2018 r. rozpoznał ten sam organ, to jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący kasacyjnie uważa, za niewłaściwe postępowanie, gdy ten sam organ bada prawidłowość swojej własnej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W związku z tym, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzieniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. a także art. 61a § 1 K.p.a.
Istotą postępowania nieważnościowego jest ocena zgodności wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w czasie wydania tego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy administracji oraz Sąd dysponowały materiałem dowodowym, który pozwalał stwierdzić, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. wydana została z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Materiał ten był wystarczający do dokonania ww. oceny i nie wymagał uzupełnienia.
"Znacząca zmiana powodująca, że wykonanie decyzji stało się bezprzedmiotowe" nastąpiła, jak twierdzi sam skarżący kasacyjnie, po wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. a zatem okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia dla oceny, czy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61a § 1 K.p.a. zasadnie stwierdzając, że zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Argumentację Sądu I instancji należy w pełni podzielić. Została ona szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jej ponowne przytaczanie jest niecelowe.
Za bezpodstawne uznać należy twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w istocie nie dążył on do stwierdzenia nieważności decyzji tylko do jej uchylenia lub zmiany. Organ administracji wywiązał się z wynikającego z art. 9 K.p.a. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie był wzywany do wyjaśnienia, czy jego wniosek o uchylenie decyzji należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a. lub w trybie art. 155 K.p.a. Skarżący kasacyjnie w odpowiedzi na to wezwanie stwierdził, że wykonanie decyzji powinno być wstrzymane, gdyż decyzja obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Organy administracji były zobowiązane prowadzić postępowanie adekwatne do tak sprecyzowanego wniosku a tym samym nie było podstaw do przyjęcia, że jest to wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.
Dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku nie mają znaczenia wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności takie jak śmierć właściciela nieruchomości oraz zrzeczenie się przez jego córkę zarządu nieruchomością i brak współdziałania współwłaścicieli budynku w kwestii prac remontowych w budynku. Są to bowiem okoliczności, które wystąpiły po wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. i jako takie nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości tej decyzji.
Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Odnośnie do poruszonej przez skarżącego kasacyjnie kwestii rozpoznania zażalenia na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego przez ten sam organ stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń (art. 144 K.p.a.). W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznawał środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zgodnie z treścią art. 5 pkt 4 K.p.a. ilekroć w przepisach K.p.a. mowa jest o ministrach rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra.
Jak wynika z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 t.j.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. W konsekwencji od decyzji i postanowień wydawanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego służy środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jest rozpoznawany przez ten sam organ.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.