Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 146/21, uwzględniając skargę [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej powoływany jako Spółka) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę K. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: I. zobowiązał Starostę K. do wydania aktu w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę z 9 lipca 2021r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, administracyjnego, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierzył organowi administracji grzywnę w wysokości 1.000 zł; IV. przyznał od Starosty K. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w L. sumę pieniężną w wysokości 3000zł; V. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Spółka w dniu 16 września 2021r. wniosła skargę na bezczynność Starosty K. (dalej też powoływany jako "organ") w sprawie z jej wniosku z 9 lipca 2021r. o wydanie pozwolenia na budowę linii kablowej SN -15kV z kanalizacją kablową w msc. Ł. w związku z realizacją inwestycji pod nazwą "PBW budowy linii [...] Ł., etap II (Ł.)", w której domagał się m.in. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. oraz przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł.
W uzasadnieniu skargi Spółka m.in. podniosła, że do chwili złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności związanych z załatwieniem wniosku z 9 lipca 2021r. Podane przez Starostę okoliczności związane z epidemią COVID-19, jakkolwiek mogą w szczególnych okolicznościach stanowić podstawę opóźnienia w rozpoznaniu spraw, to jednak poza ich ogólnikowym przytoczeniem nie zostały udowodnione. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Spółka podniosła, że w związku z przedłużającym się terminem rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę ponosi koszty związane z kredytowaniem inwestycji i utrzymaniem potencjału ludzkiego.
Starosta K. w odpowiedzi na skargę twierdził, że opóźnienie w procedowaniu wniosku skarżącej o pozwolenie na budowę nie jest spowodowane celowym działaniem organu, ale obiektywnymi niesprzyjającymi okolicznościami w postaci bardzo intensywnego wzrostu ilości składnych wniosków o pozwolenie na budowę, co spowodowała spiętrzenie się spraw. Mimo zwiększenia liczby pracowników skala składanych wniosków powoduje opóźnienia w realizacji zadań wydziału budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę P. S.A. z siedzibą w L.. Sąd omówił regulacje prawne zawarte w art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Następnie wskazał, że Starosta K. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ po wniesieniu do organu wniosku (o wydanie pozwolenia na budowę) przez Spółkę, co nastąpiło w dniu 9 lipca 2021r., nie podjął żadnych czynności związanych z jego załatwieniem. Sąd nie dopatrzył się zachowania organu nacechowanego złą wolą w załatwieniu sprawy. Opóźnienia w rozpoznaniu wniosku Spółki nie było celowe i zamierzone.
Z tych powodów, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa –pkt II wyroku (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku, co zdaniem Sądu, powinno stanowić dla organu wystarczający sygnał, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone jest z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). W przekonaniu Sądu wysokość orzeczonej grzywny spełni swoją prewencyjno-represyjną funkcję.
Sąd uwzględnił skargę również w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżącej Spółki sumy pieniężnej, uznając, że zasadne jest przyznania jej w kwocie 3.000 zł (art. 154 § 7 p.p.s.a. - punkt IV sentencji wyroku). Podkreślono, że suma pieniężna, której wymierzenie oparte zostało na uznaniu Sądu, ma charakter swoistego zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). W ocenie Sądu, kwota 3.000 zł jest adekwatna w realiach kontrolowanej sprawy i brak jest obiektywnych podstaw do tego, by przyznać ją w wyższej kwocie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta K. zaskarżając go w zakresie punktu III I IV zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art.133 §1 p.p.s.a., ponieważ Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie pkt III I IV zaskarżonego wyroku na dowodach i faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy;
- 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w zakresie pkt III I IV wyroku w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadniał zastosowania art.149 §2 p.p.s.a. i nie uprawniał do zastosowania art.154 § 7 p.p.s.a.;
- 3. art.141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na ogólnikowość argumentacji Sądu w uzasadnieniu wyroku co do wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Uzasadnienie wyroku w zakresie pkt III I IV nie przedstawia toku rozumowania, który doprowadził Sąd do takiego rozstrzygnięcia. Ponadto z uzasadnienia Sądu nie wynika, czy zastosował przepis art.149 § 2 p.p.s.a. z urzędu czy na wniosek skarżącego;
- 4. art.149 § 2 p.p.s.a. w z. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art.37 § 1 k.p.a., art.36 k.p.a., art.35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące wymierzeniem organowi grzywny w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadniał takiego rozstrzygnięcia;
- 5. art.154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art.53 § 2 b p.p.s.a. w zw. z art. 37 §1 k.p.a., art.36 k.p.a., art.35 §1 i 3 k.p.a. przez błędną ich interpretację i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, gdyż przepis ten dotyczy niewykonania wyroku dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art.133 §1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazano, że organ miał świadomość opóźnienia w załatwianiu spraw, ale nie było to celowe działanie organu. Podniesiono, że ogłoszony stan epidemii związany z zakażeniami wirusem SARS-Cov-2 oraz znaczny wpływ spraw miał oraz ma ogromny wpływ na funkcjonowanie tut. Starostwa. Duży wpływ wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym spowodowanym absencją pracowników przebywających na kwarantannie oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w wyniku zamknięcia z powodu epidemii żłobka, przedszkoli spowodowało zakłócenia w płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że również Sąd pierwszej instancji uznał, że zachowanie organu nie jest nacechowane złą wolą, opóźnienie w załatwieniu sprawy nie jest celowe i zamierzone. Organ wskazał, że cały czas podejmował działania mające na celu zatrudnienie większej liczby pracowników z innych starostw powiatowych, a ponadto w dniu 2 grudnia 2021r. wydał decyzję.
W jego ocenie, w tych okolicznościach wymierzając grzywnę i przyznając sumę pieniężną Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice dyskrecjonalności sędziowskiej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdził, że uzasadnienie jest ogólnikowe i pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego w stanie faktycznym sprawy koniecznym było wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej, co uniemożliwia organowi merytoryczne odniesienie się do pkt III i IV zaskarżonego wyroku. Uzasadniając zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji orzekł wbrew celowi wynikającemu z normy art.149 § 2 p.p.s.a. Opóźnienie w sprawie nie było przez organ zawinione, co przyznał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organ robił wszystko by zmniejszyć zaległości i terminowo kończyć sprawy.
Tym samym wymierzenie środków represyjno-dyscyplinujących nie było nieuzasadnione. Poza tym Sąd wadliwie powołał art.154 § 7 p.p.s.a., ponieważ dotyczy on wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej nie kwestionowane jest rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargą kasacyjną objęto pkt III wyroku dotyczący wymierzenia organowi administracyjnemu grzywny w wysokości 1000 zł. oraz pkt IV wyroku o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), będąc związany granicami skargi kasacyjnej, dokonał zatem kontroli instancyjnej jedynie w zakresie punktów III i IV zaskarżonego wyroku, dochodząc do wniosku, że zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a.
Ze wskazanych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia wynika, że w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji wadliwe orzekł wymierzając organowi administracyjnemu grzywnę oraz przyznając od tego organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazano, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że zachowanie organu nie jest nacechowane złą wolą, opóźnienie w załatwieniu sprawy nie jest celowe i zamierzone, a bezczynność i przewlekłość nie ma rażącego charakteru. Skarżący kasacyjnie podkreślał, że organ czynił wszystko by zmniejszyć zaległości w załatwianiu spraw ogłaszając nabory urzędnicze i zlecając zadania innym osobom spoza urzędu. Wprowadzony w marcu 2020 r. stan epidemii związany z zakażeniami wirusem SARS-Cov-2 miał również wpływ na funkcjonowanie Starostwa, ponieważ duża ilość spraw przy osłabieniu kadrowym spowodowanym absencją pracowników przebywających na kwarantannie powodował zakłócenia w płynności prowadzonych postępowań.
Powyższe okoliczności nie dają podstaw do stosowania środków dyscyplinująco – represyjnych, które są stosowane w sytuacjach, w których organ celowo unika podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie i istnieje obawa, że bez dodatkowych sankcji nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Tak sformułowanym zarzutom nie można odmówić zasadności.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. ocena, czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej pozostawiona jest uznaniu sądu. Orzeczenie w tym zakresie nie jest przy tym zależne od stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną wobec strony postępowania, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności (przewlekłości) organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17 - dostępne w CBOSA).
Jednocześnie, to że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, LEX nr 2491606).
Przechodząc do okoliczności tej sprawy: rozpoznanie wniosku skarżącego powinno nastąpić zgodnie z art.35 § 3 k.p.a. najpóźniej do 9 września 2021r. Sąd pierwszej instancji ustalił, że pismem z dnia 16 września 2021r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania i do dnia przekazania akt sprawy z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 21 października 2021r., ani na dzień wyrokowania nie doszło do załatwienia wniosku.
Z akt sprawy wynika, że skarżący domagał się wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1000 zł oraz przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.000zł. W niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. o prawie trzy miesiące. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej okoliczności, wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji, nie dają podstaw ani do wymierzenia organowi grzywny, ani przyznania od niego na rzecz Spółki sumy pieniężnej.
Wymierzenie organowi grzywny jest uzasadnione w drastycznych wypadkach zwłoki organu i gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć. Takiej sytuacji w tej sprawie nie ma. Należy uwzględnić wyjaśnienia organu, usprawiedliwiające taki stan rzeczy, że wynikał on ze znacznego wpływu spraw do organu, co przy trwającym stanie epidemii Covid-19 powodującym braki kadrowe z powodu izolacji/kwarantanny pracowników powodowało opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. Ponadto Starosta w celu poprawy terminowości rozpoznawania m.in. wniosków o wydanie pozwolenia na budowę podejmował kroki organizacyjne, aby zapewnić prawidłowe procedowanie zlecając dodatkowym osobom z innych starostw powiatowych z terenu województwa świętokrzyskiego przygotowanie projektów decyzji. Z powyższych względów należy uznać, że nie było podstaw do podejmowania środków dyscyplinujących w postaci wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Dodać też należy, co wynika z załącznika skargi kasacyjnej, że w dniu 2 grudnia 2021r., a więc dzień po wydaniu zaskarżonego wyroku, Starosta K. wydał decyzję nr [...] z wniosku Spółki z dnia 9 lipca 2021r.
W sprawie nie było także usprawiedliwione przyznanie Spółce od organu sumy pieniężnej, jak orzekł Sąd pierwszej instancji w pkt IV wyroku. Ogólne twierdzenia skarżącego, że poniósł koszty związane z kredytowaniem inwestycji i utrzymaniem potencjału ludzkiego - bez nawiązania do jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych wskazujących na poniesioną stratę, a mających usprawiedliwiać przyznanie mu sumy pieniężnej od organu administracji nie dawało podstaw do uwzględnienia takiego wniosku. Zgodzić się wobec tego należy, ze skarżącym kasacyjne organem, że Sąd pierwszej instancji stosując dyspozycję art. 149 § 2 p.p.s.a., przekroczył granice uznania nie uzasadniając w sposób wyczerpujący stanowiska w tym zakresie. Nieprawidłowo także powołał art.154 § 7 p.p.s.a., jako postawę prawną ustalenia wysokości sumy pieniężnej, ale uchybienie to przy braku zasadności innych zarzutów, pozostawałoby bez wpływu na wynik tej sprawy, ponieważ przyznana suma pieniężna mieściła się w granicach wyznaczonych w art.154 § 6 p.p.s.a.
Nie są natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia art.133 §1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd administracyjny pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznanej sprawie. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonując oceny prawidłowości postępowania z uwzględnieniem przepisów procesowych istotnych dla dokonania tej oceny.
To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu kwestionowanie ustaleń faktycznych, prawidłowości oceny materiału dowodowego czy też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art.133 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu w tej sprawie, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności działalności Starosty, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.
Natomiast skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd naruszył ten przepis wymierzając organowi środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, choć zachowanie organu, co podkreślił sam Sąd pierwszej instancji, nie było nacechowane złą wolą, a opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było celowe i zamierzone. Podnoszony przez organ zarzut sprowadza się zatem do kwestionowania odmiennej oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sad pierwszej instancji, co nie stanowi o naruszeniu art.133 § p.p.s.a.
Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2021r. w sprawie II GSK 1158/18 "należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu".
Uwzględniając zasadność wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych NSA uznał, że zaskarżony wyrok w części objętej skargą kasacyjną powinien zostać uchylony. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i dlatego na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt III I IV i na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę w tej części.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania kasacyjnego.