Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 753/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] (dalej zwanego Szpitalem) na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:
Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia [...], po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynkach Szpitala, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Kołobrzegu (dalej zwany organem I instancji) nakazał usunięcie w ustalonych terminach stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przepisów ochrony przeciwpożarowej.
Następnie na wniosek Szpitala, decyzjami organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014r. oraz z [...] lutego 2016r. przedłużono termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia [...] grudnia 2016r.
Kolejnym zaś wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. Szpital, powołując się na ograniczone środki finansowe oraz wykonywanie prac przy pełnym obłożeniu sal i gabinetów specjalistycznych, zwrócił się do organu I instancji o zmianę terminów wykonania obowiązków zawartych: w punktach 1, 9, 13, 15, 26 decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz w punktach 1, 3, 4 decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. - do dnia [...] grudnia 2018 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji, powołując art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 603) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), odmówił zmiany przedmiotowych decyzji z dnia 1 i 2 sierpnia 2011r. w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przyjął, że tryb z art. 155 k.p.a. może być zastosowany jedynie do takiej decyzji, która w chwili zmiany określa aktualne prawa i obowiązki strony, czyli oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw i obowiązków adresata. Wywiódł przy tym, że ustawodawca wprawdzie nie zawarł zastrzeżenia, że decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylenia lub zmiany, jednakże taki warunek wynika z celu, jakiemu służy ta instytucja, a którym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej.
Zauważył, że zgodnie z poglądami orzecznictwa, określenie w decyzji administracyjnej terminu powoduje, że z jego upływem akt ten wygasa w tym znaczeniu, że przestaje kształtować prawa i obowiązki administracyjne strony. Skonstatował, że upływ terminu wykonania obowiązku określonego decyzją powoduje, że nie może ona być przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia.
Na skutek odwołania Szpitala, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy ocenił, że po upływie terminu do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji nie jest już możliwa jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Podał, że w niniejszej sprawie ostateczne terminy wykonania nałożonych obowiązków wyznaczono na dzień [...] grudnia 2016 r., a Szpital o zmianę wyznaczonego terminu zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., które do organu wpłynęło w dniu [...] grudnia 2016 r. Wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem, z uwagi na charakter sprawy, organ I instancji przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze, co pozwala na przyjęcie, że decyzja organu I instancji wydana została bez zbędnej zwłoki.
W skardze na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Szpital zarzucił temu organowi naruszenie art. 155 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 i art. 8 k.p.a. Dodatkowo wywiódł, iż z wnioskiem o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków wystąpił w dniu 20 grudnia 2016 r., tj. w dacie obowiązywania decyzji, w związku z czym organ działając w terminie wskazanym w art. 35 § 1 k.p.a. powinien wydać decyzję bez zbędnej zwłoki opierając się na przesłankach z art. 155 k.p.a. Wskazał, że organ przedłużał okres wydania decyzji do dwóch miesięcy, wydając decyzję już po terminie wyznaczonym do wykonania decyzji, których dotyczył wniosek, czym naruszył dyspozycję art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. Szpital podkreślił, że nie uchyla się od wykonania nałożonych obowiązków i wykonał szereg prac na rzecz poprawy stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektów szpitalnych, lecz do wykonania wszystkich zaleceń zawartych w decyzjach potrzeba jeszcze 3 mln zł., których na chwilę obecną nie jest w stanie zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej zwany Sądem I instancji) ocenił, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu; ma on zastosowanie jedynie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane". Podał, że w niniejszej sprawie okres obowiązywania decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] sierpnia 2011 r. upłynął z dniem [...] grudnia 2016 r., co oznacza, że po tej dacie przestały one funkcjonować w obrocie prawnym. Wywiódł przy tym, że określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu na który została wydana, przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Stwierdził, że bez znaczenia pozostaje fakt złożenia przez Szpital wniosku o zmianę decyzji przed upływem zawartego w niej terminu, umożliwiającego teoretycznie organowi I instancji zastosowanie art. 155 k.p.a. Odwołał się przy tym do wyroku NSA z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08, w którym wyjaśniono, że art. 155 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego i stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, data złożenia wniosku i tym samym data wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje bez wpływu na możliwość jego stosowania, a sam wniosek wywołując określone skutki procesowe nie zmienia materialnoprawnych przesłanek z tego przepisu wynikających. Do tych przesłanek należy pozostawanie decyzji w obiegu prawnym w chwili orzekania organu.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji rozpoznał wniosek strony bez zbędnej zwłoki. Podał bowiem, że z wnioskiem o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków Szpital wystąpił pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. (wpływ do organu [...] grudnia 2016 r.), a organ I instancji, po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych, wydał rozstrzygnięcie w dniu [...] lutego 2017 r., zachowując tym samym terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. Skonstatował, że z uwagi na opisane okoliczności ocenie organu nie podlegały i nie miały żadnego znaczenia dla wyniku sprawy wywody odwołujące się do słusznego interesu strony, ponieważ kwestie te podlegają badaniu dopiero po uznaniu, że spełnione zostały przesłanki z art. 155 k.p.a. Z powyższych względów Sąd I instancji oddalił skargę Szpitala.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szpital reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Szpital zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, uchylając się od analizy i rzetelnej oceny nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej została wydana z naruszeniem art. 155 k.p.a. polegającym na błędnym ustaleniu, że pierwotne decyzje nakładające na Szpital obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zmienione następnie decyzją co do terminu ich wykonania, przestały kształtować prawa i obowiązki Szpitala wskutek upływu terminu wyznaczonego na realizację wskazanych obowiązków, a w konsekwencji nie mogą być zmieniane w trybie z art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzji tych nie można traktować jako wyeliminowanych z obrotu prawnego albowiem kształtują one w dalszym ciągu określone obowiązki Szpitala, wymagalne wraz z upływem terminu ich wykonania.
W oparciu o ten zarzut Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Szpital podał, że organ I instancji, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony przeciwpożarowej, wydał dwie decyzje administracyjne z dnia [...]sierpnia 2011 r. i z dnia [...]sierpnia 2011 r., w których określono zalecenia mające na celu wyeliminowanie nieprawidłowości oraz terminy ich realizacji. Wyjaśnił, że w latach 2013-2014 Szpital zwracał się do organu I instancji z wnioskami o prolongowanie terminów części zaleceń zawartych w opisanych powyżej decyzjach, a organ ten przychylał się do tych wniosków i wydłużył termin wykonania zaleceń do dnia [...] grudnia 2016 r. Ocenił, że pomimo nieuwzględnienia przez organ I instancji kolejnego wniosku Szpitala o zmianę decyzji o nałożeniu obowiązków w części dotyczącej terminów wykonania obowiązków, decyzja ta nie została "skonsumowana", gdyż nie zostały zrealizowane przez Szpital wszystkie czynności wymagane decyzjami pierwotnymi z dnia [...]sierpnia 2011 r. Podkreślił, że cel tych decyzji nie został jeszcze całkowicie zrealizowany i w istocie podlega ona dalszemu wykonaniu, dobrowolnie bądź w trybie egzekucji administracyjnej świadczeń o charakterze niepieniężnym.
Wywiódł, że nie można w takim przypadku traktować tych decyzji jako wyeliminowanych z obrotu prawnego, albowiem kształtują one w dalszym ciągu określone obowiązki Szpitala, wymagalne wraz z upływem terminu do ich wykonania. Skonstatował, że przedmiot tej decyzji nadal istnieje, a upłynął tylko termin przewidziany na wykonanie obowiązków, nie zaś termin ważności decyzji, gdyż przedmiotowe decyzje nie były limitowane terminem ważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem Szpitala o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z wymienionych podstaw kasacyjnych. Szpital zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten ma usprawiedliwione podstawy. Szpital słusznie upatruje bowiem naruszenia tych przepisów w niewłaściwym przeprowadzeniu przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, czego wyrazem jest oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 155 k.p.a. polegającym na błędnym ustaleniu, że pierwotne decyzje nakładające na Szpital obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zmienione następnie decyzją co do terminu ich wykonania, przestały kształtować prawa i obowiązki Szpitala wskutek upływu terminu wyznaczonego na realizację wskazanych obowiązków, a w konsekwencji nie mogą być zmieniane w trybie z art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzji tych nie można traktować jako wyeliminowanych z obrotu prawnego albowiem kształtują one w dalszym ciągu określone obowiązki Szpitala, wymagalne wraz z upływem terminu ich wykonania.
Należy bowiem podkreślić, że normatywną podstawę decyzji, których zmiany odmówiły w niniejszej sprawie organy administracji publicznej, a co następnie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, stanowił art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 603 ze zm.). W świetle tego przepisu, "komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie". Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis jest równoznaczne z powstaniem po stronie adresata decyzji obowiązku jej wykonania w zakresie oraz w terminie wskazanym przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten nie daje jednak podstaw do wyinterpretowania normy, zgodnie z którą, zakreślany przez organ ochrony przeciwpożarowej termin, określałby czasowe granice obowiązywania decyzji.
Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że wygaśnięcie nałożonych w decyzji obowiązków, wraz z upływem zastrzeżonego w niej terminu, byłoby niemożliwe do wyegzekwowania z uwagi na utratę mocy obowiązującej decyzji administracyjnej.
Inaczej rzecz ma się w przypadku decyzji uprawniających, w których zakreślono termin ich obowiązywania. Decyzje te nie podlegają bowiem egzekucji administracyjnej, co oznacza, że wraz z upływem zakreślonego w nich terminu tracą one moc obowiązującą i nie mogą wówczas być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 k.p.a. Takiego rodzaju decyzją jest także decyzja o czasowym pozwoleniu na użytkowanie lokalu, której dopuszczalność zmiany w trybie art. 155 k.p.a., była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08. Skoro jednak upływ terminu zakreślonego w tej decyzji wywołuje inne skutki prawne niż ma to miejsce przy decyzjach nakładających obowiązki, a w tym obowiązki, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, to rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w powołanym przez Sąd I instancji wyroku, nie przystają do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.
Wymaga bowiem podkreślenia, że upływ terminu wskazanego w decyzji, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, nie przesądza o ustaniu mocy obowiązującej tej decyzji, lecz aktualizuje możliwość stosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, na co słusznie zwrócił uwagę Szpital w skardze kasacyjnej, że cel, dla którego decyzja została wydana, nie został jeszcze zrealizowany, a zatem możliwe jest zastosowanie w niniejszej sprawie procedury przewidzianej w art. 155 k.p.a. Wobec tego, odmowa zmiany decyzji, objętych wnioskiem Szpitala z dnia [...] grudnia 2016 r. może nastąpić nie dlatego, że upłynął zakreślony w nich termin, co spowodowało utratę mocy obowiązującej tych decyzji, ale ze względu na fakt, że za ich zmianą nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (względy celowościowe). Takich rozważań organy ochrony przeciwpożarowej nie zawarły jednak w uzasadnieniach kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji.
W tych okolicznościach oddalenie skargi zasadnym czyni postawienie temu Sądowi zarzutu naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a.
W kontrolowanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał skorzystanie z uprawnień, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. i uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznał skargę Szpitala, skierowaną uprzednio do Sądu I instancji, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Rozpoznając rzeczoną skargę Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał zaś uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 17 lutego 2017 r. Przy wydawaniu tych decyzji organy naruszyły bowiem przepisy postępowania, to jest art. 155 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zbadały wystąpienia w tej sprawie przesłanek celowościowych (istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony) przemawiających za zmianą wnioskowanych przez Szpital decyzji.
W tych okolicznościach wydanie decyzji o odmowie zmiany tych decyzji w trybie art. 155 k.p.a. uznać należało za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem ocenić wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a., a podjęte w następstwie tej oceny rozstrzygnięcia uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 206 w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a., uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.