Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2204/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Zdrowia, po rozpatrzeniu zażalenia P. J. (dalej: "skarżący") na postanowienie Wojewody [..] z dnia [...] marca 2017 r. o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione, utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Minister Zdrowia stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na poddaniu małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym, było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister Zdrowia przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącego odnośnie naruszenia przez Wojewodę [...] art. 29 § 1 i 2 oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), dalej: "u.p.e.a", art. 156 § 1 pkt 5 oraz art. 124 § 2 k.p.a. Co do zagadnień szczegółowych, w zakresie zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, organ drugiej instancji podniósł, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym są przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.), dalej: "ustawa o zwalczaniu chorób", które zobowiązują osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w tej ustawie.
Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 tej ustawy. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.
Skarżący zaskarżył to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, podtrzymując stanowisko Ministra Zdrowia zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdził, że postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym winno być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela, które w przypadkach wskazanych w art. 34 § 1 u.p.e.a. ma charakter wiążący dla organu egzekucyjnego. Minister Zdrowia uwzględnił, że wierzyciel uznał wszystkie zarzuty zgłoszone przez skarżącego za nieuzasadnione, a wobec tego w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności obowiązku, stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące. Za chybione Sąd pierwszej instancji uznał w szczególności stanowisko skarżącego dotyczące nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Treść art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób wskazują, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych.
Art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy o zwalczaniu chorób stanowi delegację do wydania przez Ministra Zdrowia rozporządzenia, w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. W oparciu o art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się zatem wymagalny.
Tym samym wbrew twierdzeniu skarżącego, organy egzekucyjne były uprawnione do podejmowania działań zmierzających do przymusowego wykonania obowiązku poddania dziecka skarżącego szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął. Obowiązek szczepień ochronnych jest bowiem uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania ustawowego obowiązku szczepienia i organy egzekucyjne nie wywiodły z niego dodatkowych norm prawnych w zakresie nałożenia na skarżącego obowiązku niż te wynikające wprost z przepisów ustawowych oraz z przepisów rozporządzenia, w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związana zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
- 1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,
- 2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło dziesiąty rok życia upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia (poliomyelitis, błonica, tężec, krztusiec),
- 3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego, mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,
- 4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki [..] oraz badań brytyjskich naukowców M. M., D. U., A. K., C. E., Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.
Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.
Ewentualnie wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd kasacyjny podzielił ustalenia faktyczne sprawy dokonane przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organami obu instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący, będąc pełnoprawnym opiekunem małoletniego dziecka, nie wypełnił obowiązku poddania go szczepieniom ochronnym, co spowodowało konieczność wszczęcia względem skarżącego administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w którym doszło do wymierzenia na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywny w celu przymuszenia do realizacji tego obowiązku. Następnie skarżący wniósł zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Podstawę zarzutów zgłoszonych przez skarżącego stanowiły przepisy art. 33 § 1 pkt 2, 5, 8, 9 u.p.e.a. tj. odpowiednio: brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.
Wszystkie te zarzuty zostały oddalone przez organy orzekające w sprawie, zaś Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę na ostateczne postanowienie Ministra Zdrowia w przedmiocie oddalenia zarzutów za niezasadną.
Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 - 35 u.p.e.a. jest postępowaniem incydentalnym w ramach postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszenia zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.) (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1371/18).
Tym samym skoro przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w oparciu o art. 34 § 4 u.p.e.a. o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, to podstawy skargi kasacyjnej wymagały powiązania ich właśnie z przedmiotem zaskarżenia, a takich zarzutów we wniesionej skardze kasacyjnej brak, jest to więc zasadniczy mankament tego środka odwoławczego. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty, które podnoszone były w ramach postępowania dotyczącego nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia.
Względem zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że pełnomocnik skarżącego powołuje w pkt I skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3 i "5" przepisów prawa materialnego, wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego.
Niezależnie od tego uchybienia formalnego, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień przez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te nakładają obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, wskazać należy, że jest on chybiony.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej ustawowej delegacji, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z tych wszystkich przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Podsumowując, należy zatem zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny.
Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.
Dodatkowo w ramach oceny przedmiotowego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut błędnej wykładni art. 4 i 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób powiązano z § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018 ze zm.), natomiast to ostatnie rozporządzenie nie obowiązywało w chwili rozstrzygania w tej sprawie. Niesporne jest, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237, poz. 2018, z 2004 r. Nr 51, poz. 513, z 2005 r. Nr 69, poz. 624, z 2006 r. Nr 36, poz. 254, z 2007 r. Nr 95, poz. 633 oraz z 2008 r. Nr 122, poz. 795), na które wadliwie powołano się w skardze kasacyjnej, utraciło moc z dniem wejścia w życie (1 października 2011 r.) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie art. 68 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.
Nr 234, poz. 1570, z 2009 r. Nr 76, poz. 641 oraz z 2010 r. Nr 107, poz. 679 i Nr 257, poz. 1723). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dotyczy przy tym zaniechania wykonywania prac, przy wykonywaniu, których istnieje możliwość przeniesienia zakażeń lub choroby zakaźnej i Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, który nie był stosowany w sprawie.
W odniesieniu do kolejnego zarzutu zamieszczonego w pkt I ppkt 2 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 17 § 1 (powinno być: art. 17 ust.
1) ustawy o zwalczaniu chorób w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych uwzględnienia wymaga regulacja § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób. W art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, ponieważ podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyr. NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2547/18). W komunikacie wskazuje się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Ogłoszenie tego komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym wynikającego z mocy przepisów ustawy.
W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu w zakresie chorób, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. Fakt, że w przepisie tym został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że to po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Określony w komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności tego obowiązku. Niewykonanie tego obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego (por. wyr. NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 739/19). Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej jako terminy, których upływ stanowi dopiero o wymagalności omawianego obowiązku.
W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku dziecka strony skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wymienionym w tytule chorobom.
Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu chorób wskutek ich błędnej wykładni, sprowadzającej się do przyjęcia, że obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodzi w zakres obowiązku poddania szczepieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 cyt. ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (zob. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17 oraz sygn. akt II OSK 43/18). Zatem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem poddania się obowiązkowi szczepienia ochronnego.
Za nieusprawiedliwiony uznać należy też zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: Konwencja). Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Ustrojodawca w art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nałożył na władze publiczne obowiązek zwalczania chorób epidemicznych. Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W realiach demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) obowiązane jest przyjmowanie takich rozwiązań, które równoważą możliwości prawne ochrony interesu indywidualnego i interesu społecznego.
Tak dobro dziecka, jak i interes społeczny wymagają, aby rodzice dobrowolnie poddawali dziecko obowiązkowym szczepieniom ochronnym m.in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób, ale zwłaszcza by chronić prawa dziecka, których zabezpieczenie zapewnia Rzeczpospolita Polska (art. 72 ust. 1 Konstytucji). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że obowiązek poddania osoby małoletniej szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).
Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań, czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i przepisów Konwencji. W ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone. Nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji, bowiem przy jego wykładni uwzględnić należy ust. 2, który stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego wyznacza jego granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia.
W sprawie tej nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż należy w sprawie zastosować konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., stąd też prawidłowo zaskarżonym wyrokiem oddalono wniesioną w tej sprawie skargę. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie mógł wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień, gdyż te odpowiadają w pełni prawu.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał tego wniosku za zasadny we wskazanym zakresie oraz nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, o co również wnioskowano. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi).
Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tak jak wyjaśniono, obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2546/18).
Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (omyłkowo powołanego w skardze kasacyjnej jako Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Za zasadne natomiast uznał odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.).