Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z dnia 8 grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie słupów niskiego napięcia usytuowanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K. w Otwocku. W dniu 8 lutego 2007 r. organ przeprowadził kontrolę ww. działki, jednak nie ustalił, czy przedmiotowe słupy znajdują się na tej działce. Według oświadczenia D. M. słupy usytuowane są na działce nr [...] będącej jej własnością. Fakt ten potwierdza mapa do celów projektowych z dnia 10 lutego 2007 r. Z kolei z decyzji z dnia [...] lipca 1994 r. zezwalającej na budowę linii energetycznej NN napowietrznej z przyłączem kablowym oraz z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia 20 grudnia 1994 r. wynika, że słupy zrealizowano zgodnie z geodezyjnym wytyczeniem projektu w terenie, tj. poza granicami działki nr [...]. W celu wyjaśnienia ww. sprzeczności organ pismami z 15 maja 2007 r. i 13 grudnia 2007 r. oraz postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. wezwał inwestora do dostarczenia dokładnych pomiarów geodezyjnych inwestycji ze wskazaniem, czy słupy wykonano zgodnie z projektem budowlanym. W piśmie z dnia 12 marca 2007 r. inwestor przedstawił kopie dokumentacji związanej z budową linii napowietrznej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku nakazał Zakładowi [...] rozbiórkę słupów niskiego napięcia, zaś organ II instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Ostatnia decyzja została z kolei uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1375/08. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał [...] sp. z. o. o. rozbiórkę przedmiotowych słupów, jednak rozstrzygnięcie to organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia powykonawczej inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej z oceną techniczną i ze wskazaniem, czy inwestycję wykonano zgodnie z projektem.
Po analizie dokumentacji i stwierdzeniu istotnych odstępstw od projektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nakazał [...] S.A. w L. sporządzenie i przedstawienie organowi w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., a sprawa rozstrzygnięta co do istoty, ale decyzja ta została również uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1412/13.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w L., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym) uchylił zaskarżoną decyzję (z dnia 18 stycznia 2013 r.) w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego orzekł o nałożeniu na ww. Spółkę obowiązku sporządzenia i przedłożenia organowi I instancji czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z robót budowlanych przy budowie słupów niskiego napięcia na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K. w Otwocku, zrealizowanych na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1994 r. o pozwoleniu na budowę w terminie 90 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił swoje związanie zapadłym uprzednio w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1412/13 zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym), w którym potwierdzono, że linię energetyczną na odcinku 1 – 4 wykonano bez uzgodnienia, co wypełnia przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale nie określono terminu wykonania nałożonego obowiązku. Skoro w ww. wyroku Sąd zawarł jednoznaczne wskazania co do podstaw materialnoprawnych dalszego postępowania, to jest art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz wskazał na konieczność zakreślenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, a także za prawidłowe uznał ustalenia stanu faktycznego, to tymi wytycznymi – stosownie do art. 153 P.p.s.a. – organ oraz Sąd orzekający w niniejszej sprawie byli związani.
Oznacza to, że organ nie mógł orzec w oparciu o inną niż wskazana uprzednio podstawę materialnoprawną, jak i czynić nowych ustaleń faktycznych. Wywiązując się z tego obowiązku, prawidłowo Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się – po uchyleniu zaskarżonej decyzji i nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego – do wyznaczenia inwestorowi terminu na wykonanie obowiązku. Z tych też przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Odnośnie wyznaczenia terminu wykonania obowiązku Sąd wyjaśnił, że określenie jego długości zaliczane jest do sfery uznania administracyjnego, a w przedmiotowej sprawie nie można było przyjąć, że doszło do przekroczenia jego granic. Nadto, w przypadku potrzeby przedłużenia terminu strona może złożyć wniosek do organu o jego przedłużenie z podaniem okoliczności uzasadniających taki wniosek.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w L., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez określenie w zaskarżonej decyzji terminu, w jakim skarżąca Spółka ma wykonywać nałożony na nią obowiązek, jako terminu zbyt krótkiego i nie pozwalającego na wykonanie przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".
Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej, instancji, określenie tego terminu ma charakter uznania administracyjnego, o czym świadczy posłużenie się w ww. przepisie zwrotem "określając termin wykonania" i pozostawieniem ustalenia jego długości swobodzie organu, z uwzględnieniem potrzeb konkretnej sprawy. Sąd, badając zgodność z prawem takiej decyzji, nie wnika w celowość jej wydania i rozstrzygnięcia w niej zawartego, ale bada jedynie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.
10. wydanie. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, k. 404 - 405). I chociaż w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego zakreślił inwestorowi dziewięćdziesięciodniowy termin na wykonanie decyzji, to jednak prawidłowo ocenił ją Sąd pierwszej instancji jako nie przekraczającą granic uznania administracyjnego. Wynika to bowiem wprost z okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uwzględnić należało – po pierwsze: stosunkowo długi okres na wykonanie nałożonego obowiązku, po drugie: procesowy charakter tego terminu, a więc możliwość jego przedłużenia na wniosek strony i po trzecie: to że inwestor był świadomy nałożenia tego obowiązku przynajmniej od daty doręczenia mu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. Tym samym, skoro inwestor przewidywał problemy przy wykonaniu decyzji wynikające z konieczności zachowania procedury przetargowej, to winien zwrócić się do organu z wnioskiem o przedłużenie wyznaczonego terminu, a nie kwestionować jego długość tym bardziej, że skarżąca Spółka w rozpoznawanej kasacji w żaden sposób nie wykazała, na czym konkretnie miałyby polegać problemy w wykonaniu decyzji i jakich to konkretnych okoliczności sprawy nie uwzględniono, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.