Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 622/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozbawienia charakteru ochronnego lasu.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Starosty W. o pozbawienie charakteru ochronnego lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, zlokalizowanych na terenie działek o numerach: [...] obręb [...], [...], [...]obręb [...], [...], [...] obręb [...] o łącznej powierzchni 4,12 ha. Wystąpienie o zniesienie statusu lasów ochronnych związane było z zamiarem przeznaczenia gruntów na cele mieszkaniowe.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. Starosta W. wystąpił do Rady Miejskiej w Ł. o wyrażenie opinii w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu na terenie ww. działek.
Uchwałą z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Rada Miejska w Ł. wyraziła pozytywną opinię w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu na działkach o numerach [...], [...] i [...], ponieważ są one położone poza wskazanym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r. obszarem do zachowania i mogą być przeznaczone w planach miejscowych na cele nieleśne, o ile uzyskają dodatkowe wymagane przepisami zgody na zmianę przeznaczenia. Negatywną opinię wyrażono natomiast w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu na działkach o numerach [...] i [...], bowiem tereny te przeznaczone są w Studium do zachowania ze względu na pełnione przez nie ważne funkcje krajobrazowe, przyrodnicze i klimatyczne.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta W. odmówił pozbawienia charakteru ochronnego lasów zlokalizowanych na terenie działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu, że las na przedmiotowych działkach stanowi fragment większego, cennego przyrodniczo krajobrazowo kompleksu leśnego, znajdującego się na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w otulinie Kampinoskiego Parku Narodowego (stanowiącego także obszar Natura 2000 Puszcza Kampinoska). Wszystkie działki znajdują się w odległości mniejszej niż 10 km od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tysięcy mieszkańców, tj. m.st. Warszawy. Spełniają kryteria zawarte w art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129) do uznania lasów za lasy ochronne. Brak było podstaw, aby pozbawić ich takiego charakteru.
Na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję, podzielając w całości stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną wyżej decyzję wniosła K. V., podnosząc zarzuty naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. i art. 7 K.p.a. w związku z art. 107 K.p.a., art. 7 K.p.a. i w związku z art. 80 K.p.a. oraz art. 15 ustawy o lasach.
Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd skargę oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przywołując treść art. 15, art. 16 ust. 1 i ust. 1a ustawy o lasach, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej kierowały się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami pozbawienia lasu statusu ochronnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska właściciela nieruchomości. Nie naruszyły granic uznania administracyjnego. W toku postępowania ustaliły wystąpienie co najmniej jednej przesłanki do uznania lasu za las ochronny, tj. jego położenia w granicach administracyjnych miasta i w odległości do 10 km od granicy administracyjnej miasta liczącego ponad 50 tysięcy mieszkańców (art. 15 pkt 7 lit. a ustawy o lasach). Wskazując na rolę lasu w przyrodzie, organy wyjaśniły przyczyny nieuwzględnienia zgody na pozbawienie tego charakteru udzielonej przez Radę Miejską w Ł. Podkreślono, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy las utracił charakter ze względu na który ustanowiony został jako las ochronny.
W rozpoznanej sprawie las położony na działkach o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] nie utracił swojego charakteru ochronnego, a co za tym idzie nie było podstaw do pozbawienia tego lasu funkcji ochronnej.
Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów wskazania niewłaściwej podstawy prawnej Sąd wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o art. 16 ust. 1a ustawy o lasach i jest to prawidłowa podstawa do rozpatrzenia wniosku o pozbawienie gruntów leśnych charakteru ochronnego.
Wbrew twierdzeniom skarżącej organy nie uznały, że odległość lasu ochronnego od granic administracyjnych miasta powyżej 50 tysięcy mieszkańców jest wyłączną przesłanką do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej, lecz że jej wystąpienie jest wystarczające do odmowy uwzględnienia wniosku strony. Sama skarżąca wskazała, że na mocy tej przesłanki możliwe jest uznanie lasu jako ochronnego i tak w rozpoznanej sprawie się stało. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że brak odniesienia się do opinii Rady Miejskiej w Ł. jakkolwiek stanowi naruszenie, to jednak wobec wyżej wskazanych przyczyn przemawiających za zasadnością odmowy, w szczególności wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze roli lasów znajdujących się w bliskości dużych aglomeracji miejskich, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. V., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I) przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 16 ust. 1a ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Sąd prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej kierowały się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami pozbawienia lasu statusu ochronnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska właściciela nieruchomości w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie uzgodnił z właścicielem lasu - skarżącą ani nadania mu statusu lasu ochronnego, ani pozbawienia go tego charakteru, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji nieodpowiadającej prawu;
- 2) art. 15 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wszystkie lasy położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tysięcy mieszkańców stanowią lasy ochronne, podczas gdy z przedmiotowego przepisu jednoznacznie wynika jedynie możliwość uznania takich lasów za ochronne, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji nieodpowiadającej prawu;
- II) przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i w związku z art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że organ prawidłowo i należycie rozpatrzył cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, a także przyznał odpowiednią moc dowodową wszystkim przedstawionym dowodom, w szczególności uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2017 r. w sytuacji, gdy organ:
- - nie dokonał analizy uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2017 r. z której jednoznacznie wynikało, że wobec części nieruchomości została przez Radę Miejską wydana decyzja pozytywna,
- - nie odniósł się do opinii Rady Miejskiej w Ł.,
- - uznał, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2017 r. ma znaczenie jedynie posiłkowe.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy o lasach starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i zasięgnięciu opinii właściwej miejscowo rady gminy, wydaje decyzję o uznaniu lasu za las ochronny lub decyzję o pozbawieniu lasu ochronnego takiego charakteru. W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zgoda właściciela lasu na pozbawienie charakteru ochronnego gruntu pokrytego roślinnością leśną jest wprawdzie jednym z warunków wydania decyzji, ale nie jest to jedyna przesłanka. Nawet, jeżeli właściciel lasu wyrazi zgodę na pozbawienie swojego lasu statusu ochronnego, to i tak starosta musi kierować się przesłankami wymienionymi w art. 15 ustawy o lasach. Jeżeli dany las nadal spełnia przynajmniej jedną z przesłanek uzasadniającą uznanie go za las ochronny, to nawet wyrażenie zgody przez właściciela na zmianę tego statusu nie może uzasadniać pozbawienie charakteru ochronnego danego lasu.
W związku z tym niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 16 ust. 1a ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Sąd uznał prawidłowość wydania decyzji o odmowie pozbawienia lasu skarżącej statusu ochronnego, skoro starosta nie uzgodnił z właścicielką lasu pozbawienia go charakteru ochronnego.
Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu. Wyjaśnił bowiem, że sama aprobata właściciela lasu na pozbawienie danego lasu charakteru ochronnego nie zobowiązuje organu do wydania decyzji zgodnej ze stanowiskiem właściciela. Organ musi kierować się zasadami pozbawiania lasu statusu ochronnego i dopiero ustalenie, że przestały obowiązywać w danej sprawie ustawowe przesłanki pozwalające na dalszą ochronę lasu jako lasu ochronnego pozwoliłyby – po uzyskaniu zgody właściciela lasu – na pozbawienie statusu ochronnego. Brak zgody właściciela lasu na dalsze utrzymywanie jego statusu ochronnego nie może stanowić jedynej i wystarczającej przesłanki do pozbawienia lasu charakteru ochronnego.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut braku zasięgnięcia zgody skarżącej kasacyjnie jako właścicielki lasu na nadanie mu statusu ochronnego nie obejmuje przedmiotu tej sprawy, którym nie jest ocena legalności zakwalifikowania przedmiotowego lasu jako lasu ochronnego.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, został nieprawidłowo skonstruowany. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędną wykładnię art. 15 ustawy o lasach. Art. 15 ustawy o lasach zawiera siedem punktów, a punkt siódmy dodatkowo trzy litery. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest precyzyjne wskazanie, który punkt lub które punkty art. 15 ustawy o lasach zostały błędnie wyinterpretowane przez Sąd pierwszej instancji. Tego obowiązku nie można przenosić na Naczelny Sąd Administracyjny.
Tym niemniej w okolicznościach tej sprawy także i ten zarzut podlega rozpoznaniu, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Mimo więc wadliwości w samej konstrukcji zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ustawy o lasach, jego istotą jest wskazanie na naruszenie art. 15 pkt 7 lit. a ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że wszystkie lasy położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tysięcy mieszkańców stanowią lasy ochronne, mimo że ww. przepis wskazuje jedynie na możliwość uznania takich lasów za ochronne.
Nie jest kwestionowane, że działki skarżącej kasacyjnie objęte tą sprawą spełniają przesłankę wymienioną w art. 15 pkt 7 lit. a ustawy o lasach. Już ta okoliczność pozwala na ich zakwalifikowanie do kategorii lasów ochronnych. Jednakże w tej sprawie, wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji ustalił, że za pozostawieniem działek skarżącej jako lasów ochronnych przemawiają nie tylko ich zlokalizowanie w odległości mniejszej niż 10 km od granic m.st. Warszawy, ale także dodatkowe przesłanki, do których w szczególności zaliczono: objęcie tych lasów ochroną w ramach otuliny parku narodowego i obszaru chronionego krajobrazu, tworzenie pasa zieleni wysokiej wokół m.st. Warszawy, spełnianie roli filtra redukującego poziom zanieczyszczeń, ochrona przed hałasem i różnego rodzaju zanieczyszczeniami, pełnienie funkcji wodo i glebochronnej. Przytoczone powyżej okoliczności w powiązaniu z usytuowaniem tych działek w odległości mniejszej niż 10 km od m.st.
Warszawy pozwalały organom administracyjnym na wydanie – w ramach uznania administracyjnego – decyzji o odmowie pozbawienia działek skarżącej statusu lasu ochronnego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w tej sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcia administracyjne.
Ponadto sama strona skarżąca kasacyjnie jako podstawowy argument przemawiający za pozbawieniem przedmiotowych działek leśnych statusu lasu ochronnego wskazała na zamiar przeznaczenia ich na cele mieszkaniowe i brak podstaw do dalszego utrzymywania ich jako lasów ochronnych, skoro inne działki leśne skarżącej położone po drugiej stronie drogi nie mają takiego statusu. Taka argumentacja zasadnie została uznana w okolicznościach tej sprawy jako nieprzekonująca co do pozbawienia lasów ochronnych tego statusu.
Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że organ prawidłowo i należycie rozpatrzył cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, a także przyznał odpowiednią moc dowodową wszystkim przedstawionym dowodom, w szczególności uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2017 r. w sytuacji, gdy organ nie dokonał analizy ww. uchwały Rady Miejskiej z której jednoznacznie wynikało, że wobec części nieruchomości została przez Radę Miejską wydana decyzja pozytywna, nie odniósł się do opinii Rady Miejskiej w Ł. oraz uznał, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. ma znaczenie posiłkowe.
Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że art. 16 ust. 1a ustawy o lasach zobowiązuje starostę do zasięgnięcia opinii właściwej rady gminy w przedmiocie uznania danego lasu za las ochronny lub pozbawia go tego charakteru. Tym samym istotnym jest zasięgnięcie opinii rady gminy, co w tej sprawie miało miejsce. Opinia wydawana w toku postępowania administracyjnego nie jest, jak twierdzi to skarżąca kasacyjnie, decyzją danego organu. Opinia ma charakter niewiążący i organ ją zasięgający może kierować się stanowiskiem zajętym w opinii, ale także może rozstrzygnąć sprawę w inny sposób niż zawarty w opinii.
Nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie organy administracyjne nie ustosunkowały się do argumentacji zawartej w opinii Rady Miejskiej w Ł. zawartej w uchwale z dnia [...] października 2017 r. W tej bowiem opinii Rada Miejska w Ł. w zakresie części działek skarżącej (nr [...] i nr [...] o powierzchni 3,01 ha) wyraziła negatywną opinię co do możliwości pozbawienia ich statusu lasu ochronnego. Natomiast co do działek nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni 1,11 ha Rada Miejska wyraziła opinię pozytywną wskazując, że ww. działki w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego położone są poza obszarem wskazanych w tym Studium do zachowania jako lasy ochronne i mogą być przeznaczone w planach miejscowych na cele nieleśne, o ile uzyskane zostaną zgody na zmianę ich przeznaczenia. Organy administracyjne wskazały w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, że kierowały się także wobec działek nr [...], nr [...] i nr [...] nie tyle ich kierunkowych przeznaczeniem przestrzennym zawartym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale ich klasyfikacją w ewidencji gruntów, klasą bonitacyjną, gatunkami drzew rosnących na tych działkach oraz objęciem działek skarżącej obszarem cennym przyrodniczo i krajobrazowo w postaci otuliny parku narodowego i obszaru chronionego krajobrazu.
Tym samym co najwyżej można stwierdzić, że w sposób kompleksowy tak Starosta [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie ustosunkowały się do opinii Rady Miejskiej w Ł., natomiast wyjaśniły, dlaczego nie uwzględniły tej opinii w zakresie działek skarżącej o numerach: [...], [...] i [...].
Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że opinia Rady Miejskiej w Ł. nie miała charakteru wiążącego w tej sprawie.
W związku z tym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez organy administracyjne art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sprawie trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że tak organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji nie naruszyły prawa w stopniu pozwalającym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie wydanych decyzji. Wprawdzie organ pierwszej instancji w swojej decyzji powołał się na nieobowiązujący przepis prawa materialnego, ale wadę tę usunął organ odwoławczy. Organy w sprawie ustaliły prawidłowo stan faktyczny, wyjaśniły istotne okoliczności i prawidłowo rozstrzygnęły sprawę administracyjną.
Uwzględniono także interes społeczny przemawiający za utrzymaniem statusu lasu ochronnego działek skarżącej oraz uznano, że interes strony w pozbawieniu jej działek tego statusu nie może zostać uwzględniony.
Nie został także naruszony art. 80 K.p.a. zgodnie z którym organ administracyjny ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tej sprawie organy administracyjne dokonały, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowej oceny dalszego istnienia przesłanek uzasadniających utrzymanie przedmiotowych działek skarżącej jako terenów objętych statusem lasu ochronnego. Okoliczność, że inne nieruchomości skarżącej zostały pozbawione tego statusu, nie mogła być przedmiotem badania w tej sprawie.
Mając powyższe należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy nie podważono skutecznie zasadności odmowy pozbawienia statusu lasu ochronnego działek skarżącej kasacyjnie. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.