Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 336/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 248/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (zwanego dalej Kolegium), z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczna i prawną: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...], znak [...], ustalił na wniosek Z. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z wydzieleniem działek, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. S., położonych w P. przy ul. L. [...],[...],[...]. Po rozpatrzeniu odwołania T. S. Kolegium, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi T. S., WSA wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 368/07, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P., gdyż organy oparły swe rozstrzygnięcia na błędnie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Mapa, na której przeprowadza się analizę, powinna odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności sposób zabudowy i zagospodarowania.

Brak było podstaw do powoływania się w zaskarżonej decyzji na zapisy map - wydruków internetowych analizowanego terenu. Zwrócono też uwagę na konieczność ponownego rozważenia kwestii określenia kręgu osób uznanych za uczestników postępowania.

Rozpoznając powtórnie wniosek Z. M., Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr /powinno być: znak / [...], ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.

W odwołaniu T. S. wniósł o uchylenie decyzji i wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenie postępowania, na podstawie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; zwane dalej rozporządzeniem). Według odwołującego się, działkami sąsiednimi dla działek objętych wnioskiem są działki między ul. P. i ul. C. a w okolicy tych ulic występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca.

Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta P., gdyż organ I instancji zastosował się tylko do niektórych zawartych w wyroku WSA wskazań, tj. dotyczących uzyskania prawidłowych map i mapy takie znalazły się w aktach sprawy oraz do ponownego ustalenia uczestników postępowania. Natomiast pozostałe zalecenia nie zostały zrealizowane. Dotyczy to w szczególności wyznaczenia obszaru analizowanego, dokonania analizy i przedstawienia ustaleń z niej wynikających w formie opisowej i graficznej, mapy, na której przedstawiono "analizę w formie graficznej". Nieprawidłowe są również załączniki do decyzji. W analizie opisowej stwierdzono, że obszar analizowany to działka objęta wnioskiem wraz z terenem przyległym do niej, wyznaczonym zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Przepisów tych nie wskazano podając ogólnie rozporządzenie oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizie przeplatają się fakty dotyczące obszaru analizowanego oraz wnioski dotyczące planowanej zabudowy. Tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami analizy winny być dwie. W analizie winno znajdować się wyjaśnienie, w jaki sposób i dlaczego tak wyznaczono obszar analizowany, a także wyliczenie średnich wartości parametrów, jeżeli takie są przewidziane w przepisach rozporządzenia. Analiza nie powinna zawierać żadnych wniosków dotyczących nowej zabudowy, propozycji odstępstw od zasad określonych w rozporządzeniu dla ustalania parametrów nowej zabudowy. Poza tym, analiza w formie graficznej winna zostać sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie analiza graficzna została przedstawiona przez organ na geomapie, która nie spełnia wymagań ustawowych.

Poza tym zawiera ustalenia dla nowej zabudowy, a nie dane o zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. Analizy w formie opisowej i graficznej, winny być podpisane przez Prezydenta Miasta lub osobę upoważnioną do działania w jego imieniu. Tak sporządzone analizy winny również stanowić załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia i podpisane przez osobę, która podpisała decyzję. W omawianej sprawie sporządzono nowy dokument, nazwany "Wynikami analizy" i nowy załącznik graficzny, które uczyniono załącznikami do decyzji. Załącznik graficzny do decyzji opisany, jako przedstawiający wyniki analizy, zawiera ustalenia dla nowej zabudowy; stanowi, zatem część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia, która również powinna być dołączona do decyzji, a nie analizę w formie graficznej, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach brak dokumentu potwierdzającego, że osoba, która sporządziła projekt decyzji jest wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Nadto w decyzji znalazły się rozstrzygnięcia dotyczące podziału działek objętych wnioskiem, bez podania ich podstawy prawnej.

W skardze Z. M. zarzuciła naruszenie art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 2 kpa oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), a decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia. Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Załączniki, o których mowa w powyższych przepisach, stanowią integralną część decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. Oznacza to, iż powinny być one tak oznaczone, by nie zachodziła wątpliwość, której konkretnie decyzji dotyczą. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pogląd taki znajduje akceptację w orzecznictwie. W rozpoznawanej sprawie do decyzji organu I instancji załączono tylko "Załącznik graficzny przedstawiający wyniki analizy", zawierający ustalenia dla nowej zabudowy. Załącznik ten nie zawiera żadnych danych dotyczących zabudowy w obszarze analizowanym. Do decyzji dołączono również "Wyniki analizy" w formie opisowej, które zawierają ustalenia dla nowej zabudowy, zasady wydzielenia działek oraz – co jest prawidłowe - ustalenia dla terenu objętego wnioskiem.

Decyzja jest więc niekompletna. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Błędnie opracowana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozwala na zweryfikowanie czy nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Niezależnie od tego organ I instancji naruszył przepisy § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie, z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - na mapie zasadniczej (lub katastralnej) w skali 1:500 lub 1:1000, wykonanej w czytelnej technice graficznej. Tymczasem załączona przez organ pierwszej instancji część graficzna analizy została sporządzona na wydrukach komputerowych geomapy, które nie posiadają skali, a więc nie spełniają wskazanych wyżej wymogów. Taka bezskalowa komputerowa geomapa nie daje gwarancji rzetelności danych zawartych w treści mapy i uniemożliwia wyznaczenie obszaru analizowanego. Poza tym zawiera ustalenia dla nowej zabudowy, a nie dane o zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. Decyzja I instancji została wydana przez Prezydenta Miasta i podpisana przez upoważnionego pracownika. Jednakże podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji umieszczony jest tylko na decyzji.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i załączona do niej mapa, nie są podpisane przez osobę wydającą decyzję. Dokumenty te zostały opatrzone jedynie podpisem osoby przygotowującej analizę. Podpis osoby sporządzającej analizę, w obliczu tego, że decyzja jest wydawana przez organ I instancji, jakim jest Prezydent Miasta, jest niewystarczający. Skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy określone w § 9 rozporządzenia stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, także muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Ten obowiązek dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci mapy i wyników analizy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może być sporządzony wyłącznie przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe.

Za osobę z takim przygotowaniem uważa się, w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p., urbanistę lub architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, działających na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42). W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów wskazujących, że projekt decyzji organu I instancji sporządzony został przez osobę do tego uprawnioną. Nie wynika to z treści decyzji Prezydenta Miasta P., a także pozostałych materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności zaś z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada przepisom rozporządzenia, ponieważ nie wynika z niej, w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany.

W skardze kasacyjnej Z. M., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. I. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię
2. - art. 59 ust. 1 zd. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te stanowiły "materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (str. 5 uzasadnienia) oraz przez przyjęcie, że przepisy te wskazują obowiązki dotyczące sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego;
3. - § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że przepisy te zostały złamane w toku wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta P.;
4. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
5. a) art. 3 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w ogóle nie rozpoznał sprawy i wcześniejszych zarzutów skarżącej;
6. b) art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd wydał wyrok bez znajomości akt sprawy i poddał kontroli nieistniejącą decyzję administracyjną;
7. c) art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd nie dokonał pełnej weryfikacji legalności działalności SKO (zarzut braku podstaw prawnej do wydania zaskarżonej decyzji).

W oparciu o te zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA w ogóle nie odniósł się do żadnego z przytoczonych w skardze zarzutów. Nieustosunkowanie się do argumentów skargi, a nawet brak ich przytoczenia, przy jednoczesnym odnoszeniu się jedynie do argumentów Kolegium, stanowi naruszenie równości stron postępowania. WSA ograniczył się do przywołania na stronie 4 uzasadnienia wyroku 3 (trzech) przepisów prawa, których naruszenie skarżąca rzekomo wskazała. Jest to niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż przepisy te zostały wskazane przez skarżącą jedynie jako przywołanie podstawy prawnej wydania orzeczenia przez Kolegium. Skarżąca za podstawę swej skargi wskazała w pierwszym zdaniu osiem (a nie trzy) przepisów. Nieodniesienie się do argumentów skargi ma potwierdzać zdanie pierwsze uzasadnienia wyroku, w którym stwierdzono, że "Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wydzieleniem działek...".

Według Z. M. decyzja nr [...] w ogóle nie istnieje w obrocie prawnym, gdyż Prezydent Miasta P. w dniu [...] marca 2009 r. wydał decyzję administracyjną nr [...]. W części zawierającej rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stwierdzono jedynie, że "Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej". Błędem jest brak wskazania, jakiej konkretnie inwestycji, w jakiej miejscowości przy jakiej ulicy i na jakiej nieruchomości dotyczy kontrolowana decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdza na stronie 2 decyzji w akapicie 5, iż "...Do decyzji załączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:500...". Stwierdzenie o przedstawieniu analizy na geomapie, a nie na mapie zasadniczej mija się ze stanem faktycznym ustalonym przez Kolegium.

Zarówno WSA, jak i SKO w P. nie zdefiniowały użytego pojęcia geomapa, definicji takiej nie zawiera również ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ogólnikowe zdanie, że mapa ta "nie spełnia wymagań ustawowych" wobec nieprzywołania przepisów ustawy, których wymagań geomapa nie spełnia, nie może zostać przez skarżącą ani uznane, ani zanegowane gdyż skarżąca nie wie, do jakiej ustawy ma się odnieść. Wobec faktu, iż zgodnie z ustalonym przez SKO w P. stanem faktycznym do decyzji załączono mapę zasadniczą, to zgodnie z przytoczonym przepisem mapa ta musiała zawierać również "dane o zabudowie istniejącej w analizowanym obszarze". WSA na str. 3 uzasadnienia - w części dotyczącej stanu faktycznego - stwierdza, że "mapy takie znalazły się w aktach sprawy (k. 153 i 154)". Chodzi tu o mapy niezbędne do wydania decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wewnętrzne sprzeczności zawarte w orzeczeniu WSA dotyczące tego samego stanu faktycznego nakazują uchylenie wyroku i umożliwienie Sądowi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

WSA w skarżonym wyroku nie wskazał czy oprócz możliwości popełnienia (tryb przypuszczający) uchybień popełniono jakieś konkretne błędy i na czym konkretnie błędy te miałyby polegać i jakie przepisy naruszać. W jednym fragmencie uzasadnienia (str.

7) Sąd stwierdził, że.......z uwagi na opisane powyżej uchybienia Sąd stwierdził, że błędnie opracowana analiza funkcji nie pozwala na zweryfikowanie czy nowa zabudowa...." przy czym Sąd nie wskazał "powyżej" żadnych konkretnych błędów czy naruszeń prawa, a jedynie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy - nawet nie wątpliwości co do samej analizy, ale jej przeprowadzenia. Strona odnosząc się do twierdzeń Sądu zawartych na str. 6 i 8 uzasadnienia dotyczących załączników do decyzji (znów bez podania jakiej konkretnie decyzji) zgodziła się z postulatem aby załączniki do decyzji były "... tak oznaczone, by nie zachodziła wątpliwość, której konkretnie decyzji dotyczą." Sąd rozważania na ten temat zakończył przytoczeniem orzeczeń sądowych nie wskazując przy tym, czy są to rozważania natury teoretycznej, czy też mają jakiekolwiek odniesienie do rozpatrywanej sprawy. Skarżąca wskazała, że oznaczenia sprawy (dokonane zgodnie z instrukcją kancelaryjną da urzędów gmin) zamieszczone w lewym górnym rogu decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2009 r. Nr [...] i oznaczenie załączników zamieszczone również w lewym górnym rogu są tożsame. Odnosząc się do twierdzenia Sądu, że "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załączona do niej mapa, nie są podpisane przez osobę wydającą decyzję." zauważono, że decyzję podpisała Z. C. - G., a załączniki do decyzji podpisane zostały przez Z. C. – G.". Skarżąca nie wie, na jakiej podstawie Sąd przyjął, że osoba nosząca to samo imię i nazwisko nie jest tą samą osobą i to osobą posiadającą uprawnienia do wydania decyzji i podpisania jej załączników. Z. C. — G. jest architektem, co zostało ujawnione w zamieszczonym przy nazwisku tytule zawodowym. Sąd podnosząc "brak dowodów wskazujących, że projekt decyzji organu I instancji sporządzony został przez osobę do tego upoważnioną" nie wskazał przepisu, który obowiązek taki na organ by nakładał. W przypadku uznania, że koniecznym jest udokumentowanie, że architekt sporządzający projekt decyzji i wydający decyzję z up. Prezydenta jest wpisany na listę urbanistów lub architektów, to fakt ten można było ustalić korzystając z informacji zawartej na stronach internetowych właściwej Okręgowej Izby Architektów. Ponadto, Sąd nie może prowadzić rozważań na temat tego, kto sporządził "projekt decyzji", gdyż przedmiotem rozważań Sądu była decyzja, a nie jej projekt. Zupełnie niezrozumiały i wręcz kuriozalny jest wniosek Sądu, że "w powiązaniu z wymogiem ustawowym określonym w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym...... należy rozumieć w ten sposób, że przedmiotową analizę sporządza w istocie urbanista", gdyż przywołany art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy mówi o urbanistach i architektach. Sąd ograniczając w swych wywodach krąg osób posiadających prawo do sporządzenia projektu decyzji jedynie do urbanistów w sposób oczywisty złamał obowiązujące prawo i wykazuje się jego nieznajomością - podobnie jak wskazując w tym samym zdaniu (str. 9 uzasadnienia), że warunki dotyczące możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w "art. 61 ustęp 1-5 ustawy", a nie w art. 61 ust. 1 punkt 1-5 ustawy. Wbrew twierdzeniom Sądu rozporządzenie nie nakazuje wskazania "w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany", a zatem wniosek, iż z tego właśnie powodu "analiza nie odpowiada przepisom rozporządzenia" jest całkowicie chybiony.

Uczestnik postępowania J. S. w piśmie z dnia 25 października 2010 r. podniósł w m.in., że architekt Z. C. – G. naruszyła § 26 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (podano Dz. U. z 31 grudnia 1999 r.). Architekt ujęła w pkt 4 analizy niezwiązaną z istotą sprawy ul. K. T., co może stanowić podejrzenie popełnienia przestępstwa przeciwko dokumentom. Nie została ponadto uwzględniona opinia Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w której stwierdzono, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako autor projektu wymieniona nie zajęła stanowiska wobec negatywnej opinii i sprzecznej z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto architekt nie ujęła stanowiska Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2000 r. zawartego w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będącej realizacją wniosku Z. M. z dnia 13 listopada 2000 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenów działek położonych przy ul. L. [...] do [...]. W reasumpcji uczestnik stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a Kolegium słusznie rozstrzygnięcie to uchyliło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego NSA związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który poza wymaganiami przewidzianymi dla pisma procesowego z art. 46 § 1 p.p.s.a., musi zawierać elementy materialne, do których art. 176 p.p.s.a zalicza m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne podzielone zostały na dwie kategorie: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1 p.p.s.a./ oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem jest niezbędne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy skarga kasacyjna. Nie jest też uprawniony do snucia domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych, gdyż ta część skargi kasacyjnej winna szczegółowo wskazywać, do jakiego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenia prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało.

W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwaga ta jest konieczna, gdyż uzasadnienie dotyczące poszczególnych zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi w przeważającej części /co też wprost stwierdzono/ tylko "szczegółowe omówienie zaskarżonego wyroku".

Na pierwszym miejscu w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. a jego naruszenie skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd w ogóle nie rozpoznał sprawy i wcześniejszych zarzutów skarżącej. W uzasadnieniu natomiast naprowadzono, że WSA nie odniósł się w ogóle do żadnego z zarzutów podniesionych przez skarżącą.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten nie zawiera samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z art. 1 p.p.s.a. oraz przepisów ustrojowych, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./. W takim ujęciu o naruszeniu wskazanego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby WSA bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania skargi, względnie dokonując kontroli zaskarżonego aktu zastosował inne, niż zgodność z prawem, kryterium. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, gdyż WSA skargę rozpoznał. Natomiast brak precyzyjnego uzasadnienia naruszenia uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu szczegółowe odniesienie do postawionego zarzutu.

W dalszej części wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd wydał wyrok bez znajomości akt sprawy i poddał kontroli nieistniejącą decyzję administracyjną. Potwierdzeniem zasadności tego zarzutu jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej, stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazujące na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], która w ogóle nie istnieje w obrocie prawnym. Zarzut ten nie może jednak odnieść zamierzonego skutku, gdyż z treści osnowy decyzji Kolegium wynika, że ciąg wyrazów i liczb w postaci "[...]", jest znakiem decyzji organu pierwszej instancji, nie zaś numerem /właściwy numer decyzji ma oznaczenie [...]/. Oznacza to, że WSA dopuścił się jedynie omyłki pisarskiej polegającej na uznaniu w treści uzasadnienia, że podane powyżej oznaczenie decyzji jest jej numerem. Potwierdza to dalsza część uzasadnienia z której w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z wydzieleniem działek, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. S. położonych w P. przy ul. L. [...],[...],[...]. Zatem zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Ostatni z tej grupy zarzutów oparty jest na naruszeniu art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej weryfikacji legalności działania Kolegium. Jako uzasadnienie wskazano, że Kolegium wydało decyzję na niewłaściwych podstawach prawnych i z tej przyczyny decyzja ta powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania celem umożliwienia wydania decyzji w oparciu o właściwie zastosowane przepisy prawa. Przy takim zarzucie wskazać należy, że przedmiotem kontroli WSA była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. To ten właśnie przepis stanowił podstawę kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Przytoczenie natomiast w podstawach prawnych rozstrzygnięcia dodatkowo art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) nie miało znaczenia dla zakończenia postępowania zarówno przez ten organ jak i WSA.

Wskazany przepis kształtuje właściwość instancyjną Kolegium, jako organu wyższego stopnia, a więc zadanie, które organ ten realizował wydając zaskarżoną do WSA decyzję. Sąd pierwszej instancji nie mógł też zakwestionować przytoczenia w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż podany przepis zawiera w swej treści normę prawno materialną stanowiącą podstawę dla organów administracji publicznej do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a więc decyzji, którą Kolegium zweryfikowało w trybie odwoławczym.

Jeśli chodzi o zarzuty mające oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to również nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z zarzutów oparty jest na błędnej wykładni art. 59 ust. 1 zdanie 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Błędna wykładnia Sądu, zdaniem autora skargi kasacyjnej polegała na przyjęciu, że przepisy te stanowiły materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz, że przepisy te wskazują obowiązki dotyczące sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Drugi natomiast wskazuje na naruszenie § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że przepisy te zostały złamane w toku wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta P. Przede wszystkim przypomnieć powtórnie należy, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja kasacyjna.

Oznacza to, że WSA nie oceniał stosowania prawa materialnego a więc nie mógł w tej postaci dopuścić się jego naruszenia. Skontrolował jedynie zasadność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w aspekcie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i przy dokonywaniu tej oceny zinterpretował wymienione wyżej przepisy prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia, w jakiej części kontrolowanego wyroku WSA zaprezentował błędną interpretację art. 59 ust. 1 zdanie 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a także dlaczego ta właśnie wykładnia jest nieprawidłowa. Innymi słowy, zarzut niewłaściwej wykładni nie został przez stronę w sposób wymagany przez p.p.s.a. umotywowany zarówno w części obejmującej przytoczenie zarzutów oraz ich uzasadnienia. W analogiczny sposób należy odnieść się do zarzutu błędnej wykładni § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.