Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1218/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę S. N. i uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], którą zatwierdzono K. P. zamienny projekt budowlany budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] oraz nałożono na inwestorkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie spełnia formalnej przesłanki, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) dalej w skrócie jako K.p.a. Pomimo wykonanej ekspertyzy technicznej wskazującej, że komin znajdujący się w budynku gospodarczym jest w dobrym stanie technicznym, a cały obiekt nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji brakuje odniesienia się do kwestii niekorzystnej immisji dymu, która była wskazywana przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Z akt sprawy nie wynika, czy, a jeśli tak na to na ile ogrzewanie domu ma lub może mieć wpływ na interes prawny skarżącej, czy okoliczność usytuowania komina może mieć wpływ na nieruchomość skarżącej w rozumieniu art. 144 K.c., stanowiącego tzw. zakaz immisji w świetle którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ nie rozważył, czy usytuowanie komina nie będzie prowadziło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa w jak najszerszym rozumieniu tego słowa.
W kontekście powyższego i treści skargi Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 10 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także brak zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.;
- b) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 (zadanie drugie) P.p.s.a. poprzez nie zawarcie wskazania co do dalszego postępowania;
- 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 174 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) która doprowadziła do tego, że Sąd uznał, że na ocenę wykonania obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego składa się występowanie immisji dymu z komina oraz zasada dobrego sąsiedztwa.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. N. wniosła o jej oddalenie i przyznanie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli legalności działania Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez zarzucenie temu organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Powołane art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 K.p.a. zawierają zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a. – zasadę prawdy obiektywnej; art. 8 K.p.a. – zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych; art. 10 K.p.a. – zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu i art. 11 K.p.a. – zasadę przekonywania). Naruszenie zasad ogólnych K.p.a. mających zarazem postać norm prawnym może polegać na tym, że w danej sprawie organ administracyjny prowadzący postępowanie całkowicie pomija ich stosowanie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jeżeli natomiast organ administracyjny stosuje te zasady, ale w ocenie Sądu pierwszej instancji w sposób niepełny lub z uchybieniami, to wówczas uchylając zaskarżoną decyzję administracyjną obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wyjaśnienie, w jakim zakresie zasady te zostały naruszone i jaki był wpływ naruszenia tych zasad na treść zaskarżonej decyzji.
Wynika to wprost z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji tylko wówczas uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdza takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sprawie żadna z ww. zasad ogólnych K.p.a. nie została naruszona. Organy obu instancji ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy objęty jej przedmiotem, którym było rozpoznanie wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla zrealizowanej inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Inwestorka K. P. przedłożyła w toku postępowania ekspertyzę techniczną wskazującą na prawidłowy stan techniczny tego budynku wraz ze znajdującym się w nim kominem, decyzję ustalającą warunki zabudowy, projekt budowlany zamienny i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przed organami administracyjnym inwestorka przedkładała także inne dokumenty, w szczególności wskazujące na przebieg granicy między działką K. P. a działką S. N. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie nie naruszyła w istotniejszym zakresie także art. 10 § 1 K.p.a. nakazującego organowi zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W tej sprawie w toku postępowania odwoławczego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadził czynności dowodowych, a tym samym wydał zaskarżoną decyzję na podstawie znanego stronom z postępowania pierwszoinstancyjnego materiału dowodowego. W związku z tym brak zawiadomienia przez organ odwoławczy w trybie art. 10 §1 K.p.a. stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie stanowiło w tej sprawie uchybienia, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyła art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa.
Nie znajduje uzasadnienia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. Ten wniosek wprost nie znajduje potwierdzenia w samej decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...]. Decyzja ta (tj. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]) zawiera na trzech stronach szczegółowy opis sprawy i samego postępowania wraz ze wskazaniem stanowisk stron, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz argumenty zawarte w odwołaniu. Kolejne dwie strony tej decyzji zawierają zarówno wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, prawidłowo wskazując na art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.
Organ wskazał także na dowody, na podstawie których ustalił, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania wynikające z przepisów prawa. Uzasadnienie zawiera także ustosunkowanie się do argumentacji zawartej w samym odwołaniu, przy czym należy stwierdzić, że odwołanie zawiera poza refleksją odwołującej S. N. o 20-letnim korzystaniu z budynku przez K. P. i braku zakończenia sprawy, nowym wytyczeniu w 2005 r. granic działek jedno stwierdzenie, że (cyt.) "A w sprawie komina ekspertyza techniczna niby dobra a dym leci prosto w okna na moją posesję".
Mając na uwadze tak podniesione okoliczności Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób spełniający wymagania wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. ustosunkował się do tych zarzutów wskazując na znaczenie przepisów technicznych dotyczących przedmiotowego komina oraz sporządzoną na okoliczność stanu technicznego tego komina ekspertyzę techniczną.
Całkowicie nie ma uzasadnienia stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby w tej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu przepisów prawa, skoro w odwołaniu S. N. nie tylko nie wskazano na jakiekolwiek przepisy prawa, ale nawet nie zasugerowano naruszenia takich przepisów.
W istocie przesłanki uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji zostały zawarte w stwierdzeniu, że w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji brakuje stanowiska tego organu co do immisji dymu, mimo że sam komin spełnia warunki techniczne i jest w należytym stanie technicznym. Tak wskazana okoliczność nie mogła być w tej sprawie przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w takich postępowaniach organy nie mają prawa do uzależnienia zatwierdzenia projektu budowlanego lub projektu budowlanego zamiennego od spełnienia warunków nie wynikających z przepisów prawa. Skoro w tej sprawie komin spełnia warunki techniczne i jest w należytym stanie technicznym, a ani żadna ze stron, ani też sam Sąd pierwszej instancji nie wskazał na naruszenie warunków technicznych wynikających chociażby z § 14-146 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.) to nie było podstaw do oceny, w jaki sposób będzie ten komin wykorzystywany i czym będzie w nim inwestorka paliła.
Jeżeli rzeczywiście sposób użytkowania tego komina powoduje naruszenie przepisów prawa, to należy dochodzić ich przestrzegania w odrębnym postępowaniu, ale nie w postępowaniu, którego przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w toku postępowania naprawczego.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że także zarzuty naruszenia przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. są niezasadne, ponieważ organ ten w sposób wyczerpujący i adekwatny do jej przedmiotu zgromadził materiał dowodowy i prawidłowo ocenił na podstawie tego materiału, że inwestorka K. P. spełniła przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
W związku z tym zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 (zadanie drugie) P.p.s.a. poprzez błędne zawarcie wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ustalenia, czy rzeczywiście ma miejsce jakaś immisja dymu z komina znajdującego się w budynku, co do którego został zatwierdzony projekt budowlany zamienny, oceny rodzaju i natężenia tego dymu i opisania tych ustaleń w decyzji.
Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie zobowiązanie do dokonywania ustaleń co do dymu wydobywającego się z komina przedmiotowego budynku na działce K. P. są nietrafne i nie mają znaczenia w zakresie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego.
Mając powyższe należy stwierdzić, że co do zasady zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że na ocenę wykonania obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego składa się występowanie immisji dymu z komina oraz zasada dobrego sąsiedztwa. Jedyną w tym zakresie wadliwością jest powołanie się na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego, przy czym już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada, w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakreślonym terminie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten został prawidłowo w tej sprawie zastosowany przez organy administracji, które po stwierdzeniu zaistnienia istotnych odstępstw, nałożyły na inwestorkę na podstawie ww. przepisu obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.
Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W tej sprawie prawidłowo organy nadzoru budowlanego sprawdziły wykonanie przez inwestorkę nałożonych na nią obowiązków i po przedłożeniu przez nią wymaganych dokumentów zatwierdzono projekt budowlany zamienny nakładając obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie wydawano decyzji o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, ponieważ budowa przedmiotowego budynku na działce nr [...] została zakończona. Żaden z powołanych przepisów prawa materialnego nie odwołuje się także do zasady dobrego sąsiedztwa jako przesłanki uzasadniającej zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę S. N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja ta nie narusza prawa, a sama skarga jest niezasadna. Przedłożony przez inwestorkę projekt budowlany zamienny wraz z pozostałymi wymaganymi dokumentami uzasadniał jego zatwierdzenie zgodnie z art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia od S. N. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek w przedmiocie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a., przyznawane jest przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.