Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 337/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 208/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25 maja 2017 r. [...] (inwestor) zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, na działce nr [...], położonej w miejscowości [...],

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalania warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że teren objęty wnioskiem w 60% leży w obszarze przeznaczonym dla realizacji celu publicznego w poprzednio obowiązujących planach miejscowych, obejmujących obszar wód projektowanego zbiornika wodnego dużej retencji [...] - [...]. Nadto stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. dalej: "u.p.z.p."), tj. warunku "dobrego sąsiedztwa", a nie zachodzą podstawy do zastosowania wyjątku od ww. zasady, wskazane w art. 61 ust, 4 u.p.z.p. i odnoszące się do zabudowy zagrodowej. Inwestor nie wykazał bowiem, aby istniał realny związek pomiędzy gruntami rolnymi należącymi do niego a planowaną zabudową w ramach zabudowy zagrodowej. Zdaniem organu I instancji, istotny jest też fakt, że inwestor zawnioskował o lokalizację planowanego siedliska na gruntach nie będących jego własnością.

Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, co w konsekwencji doprowadziło do wyciągnięcia błędnych wniosków odnośnie braku statusu "rolnika" po jego stronie oraz nieprowadzeniu przez niego gospodarstwa rolnego. Podniósł ponadto, że działka objęta jego wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie drogi gminnej, posiada istniejący zjazd nad ciekiem wodnym, a realizacja planowanych budynków nie zaburzy ładu architektonicznego i pozwoli na poszerzenie prowadzonej działalności rolniczej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko co do braku podstaw do zastosowania wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa, o którym stanowi art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Kolegium poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu do centralnego punktu zagrody, niemniej istotne jest to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Taka zaś sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do inwestycji wnioskowanej przez odwołującego, z przyczyn słusznie wykazanych przez organ I instancji. Przepisy u.p.z.p. nie wymagają, aby osoba wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy legitymowała się prawem do dysponowania wnioskowaną nieruchomością na cele budowlane, jednakże kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia opisywanej sprawy, jako że grunty, na których inwestor chce zrealizować budynki nie mogą być uznane za związane z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, a więc za część gospodarstwa.

Tym samym nie sposób twierdzić, że do rozstrzygnięcia sprawy winien znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem regulacja ta odnosi się do prowadzenia gospodarstwa rolnego jako sytuacji obecnej a nie przyszłej.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazując na wadliwe ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy oraz nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do kwestii niespełnienia przez objętą wnioskiem inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa oraz pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego na okoliczność, że prowadzi gospodarstwo rolne, jak również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem organ II instancji nie odniósł się w ogóle do analizy urbanistycznej sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało Sąd do uchylenia tej decyzji. Jednocześnie Sąd wskazał, że w postępowaniu ponownym organ odwoławczy, powinien dokonać oceny spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co obejmować będzie również ocenę prawidłowości sporządzonej analizy oraz wyjaśnienie kwestii wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek sąsiadujących z działką nr 98 oraz aktualnego stanu zagospodarowania tych terenów.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", poprzez nieuzasadnione uchylenie przywołanej wyżej decyzji w związku z przyjęciem, iż Kolegium nie jest związane wnioskiem strony, w związku z czym po uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., powinno ono zastosować art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i sprawdzić czy zachodzą warunki z wyżej wymienionego przepisu dla ustalenia wnioskowanego przedsięwzięcia.
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie przywołanej wyżej decyzji w związku z przyjęciem, że brak odniesienia się do analizy urbanistycznej sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz do przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega żadnych wątpliwości, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie została zachowana, gdyż w obszarze analizowanym brak jakiejkolwiek zabudowy, na podstawie której można by ustalić parametry dla planowanej inwestycji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zasadnie skarżący kasacyjnie organ wskazał, że wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Wprawdzie zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny, to jednak zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji).

Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do zmiany rodzaju, charakteru, przeznaczenia planowanego obiektu oraz zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie stwierdza się, iż "pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność" (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2433/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej, to jednak jest to odmienna sytuacja od tej, gdy zamiarem inwestora jest wzniesienie zabudowy zagrodowej, a nie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wówczas bowiem organ powinien odmówić wydania dla takiej inwestycji warunków zabudowy, a nie dokonywać weryfikacji możliwości ustalenia warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wykluczenie możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p daje organom podstawę do zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dopiero po zajęciu stanowiska przez inwestora i zmianie treści wniosku w tym zakresie. Przy czym organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez inwestora w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r sygn. akt II OSK 1330/18, LEX nr 2703828). Wniosek inwestora wyznacza bowiem podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w tym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice tego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2288/14, LEX nr 2108475), a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby organ rozpoznał wniosek inwestora w innym zakresie niż zabudowa zagrodowa.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska, co oznacza, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia jakiegokolwiek obiektu budowlanego w części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. Aby można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wniosek inwestora musi dotyczyć zabudowy w rodzaju zabudowy zagrodowej. W decyzji o warunkach zabudowy także musi zostać określony rodzaj inwestycji (art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznaczenie rodzaju zabudowy stanowi bowiem istotny przedmiotowo element decyzji o warunkach zabudowy, przy czym - co oczywiste - oznaczenie to wynikać musi z wniosku inwestora. Organ w tym zakresie, jak już wyżej wskazano, pozostaje związany wolą inwestora.

Organ nie może zatem ustalać warunków zabudowy w sposób istotnie odbiegający, czy też odmienny, od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazanego przez inwestora. Organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), czy też charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Natomiast nie jest bezwzględnie związany w zakresie niektórych parametrów inwestycji, które może inwestor w toku postępowania modyfikować. Zatem w rozpoznanej sprawie organ, będąc związany wnioskiem, musiał dokonać oceny złożonego wniosku jako wniosku dotyczącego zabudowy zagrodowej. Organ nie mógł oceniać wniosku pod kątem innego rodzaju zabudowy, niż ten oznaczony przez inwestora we wniosku. W szczególności więc organ w ramach wszczętego postępowania administracyjnego nie mógł badać wniosku, jako wniosku o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co oznacza, że brak było tym samym podstaw do oceny wniosku w kontekście tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji oceny w tym zakresie sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej.

Jednocześnie przyjmując jako prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Nadto zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.