Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 197/22, odrzucił skargę L. O. i K. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2022 r., nr 29/2022, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami robót budowlanych polegających na przebudowie.
Sąd podał, że L. O. i K. O. pismem z dnia 17 lutego 2022 r. (wniesionym na adres poczty elektronicznej organu w dniu 17 lutego 2022 r.) złożyli skargę na ww. decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (WINB) z dnia 12 stycznia 2022 r. Z akt administracyjnych wynika, że L. O. nie była stroną postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, a także drugiej instancji. Nie doręczono jej także zaskarżonej decyzji.
Sąd powołał się na art. 53 § 1, art. 54 § 1, § 1a i § 2, art. 49a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), a następnie wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja WINB doręczona została pełnomocnikowi K. O. w dniu 18 stycznia 2022 r. Termin do wniesienia skargi upłynął więc K. O. z dniem 17 lutego 2022 r. (czwartek). W tym też dniu, na adres e-mail poczty elektronicznej organu - jednak z pominięciem jego skrzynki podawczej – K. O. przesłał skan skargi w wersji papierowej. Dokument ten nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, ani podpisem zaufanym. Zeskanowany dokument został podpisany ręcznie. Natomiast dopiero w dniu 18 lutego 2022 r. skarga w wersji papierowej z odręcznym podpisem skarżącego została nadana za pośrednictwem niemieckiego operatora pocztowego – Deutsche Post.
Sąd uznał, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia skargi, czy też pism procesowych za pośrednictwem poczty e-mail. Z ustawy wynika, że dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym są takie formy pism procesowych jak forma papierowa lub forma dokumentu elektronicznego. Złożenie skargi w postaci dokumentu elektronicznego obwarowane jest jednak wymogiem aby wniesiony on był do elektronicznej skrzynki podawczej organu. Skierowanie skargi do sądu administracyjnego w formie pisma elektronicznego przesłanego do odbiorcy (organu) na e-mail, który nie jest elektroniczną skrzynką podawczą, nie może być zatem uznane za skuteczne wniesienie skargi "w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu". Pojęcie elektronicznej skrzynki podawczej nie jest tożsame z adresem e-mail, choćby ten drugi był dostępny w przestrzeni publicznej.
Sąd uznał zatem skargę K. O. skierowaną do Sądu, w formie pisma elektronicznego przesłanego na adres e-mail za niedopuszczalną, a skargę wniesioną w zwykłej formie pisemnej za złożoną z uchybieniem terminu. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi K. O..
Sąd, odnosząc się zaś do skargi L. O. stwierdził, że kwestia jej interesu prawnego do wniesienia skargi nie jest oczywista, a tym samym ta okoliczność sama w sobie nie jest wystarczająca do odrzucenia skargi. Skarga L. O. podlega odrzuceniu również z innych względów. Nawet bowiem przy przyjęciu, że skarżąca posiada interes prawny legitymujący ją do wniesienia skargi, nie może być ona rozpoznana ze względu na niedochowanie terminu do jej wniesienia. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że strona której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji. Wskazał przy tym, że decyzja WINB z dnia 12 stycznia 2022 r. została doręczona stronom postępowania tj. pełnomocnikowi K. O. w dniu 18 stycznia 2022 r., natomiast Gminie [...] w dniu 12 stycznia 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP. Termin do wniesienia skargi upływał najpóźniej w dniu 17 lutego 2022 r., przez co nadanie skargi L. O. w dniu 18 lutego 2022 r. za pośrednictwem niemieckiego operatora pocztowego – Deutsche Post miało miejsce z uchybieniem tego terminu.
Sąd podkreślił także, że powyższe nie pozbawia aktualności poczynionych dotychczas uwag w odniesieniu do skargi złożonej na e-mail organu w dniu 17 lutego 2022 r. przez K. O., pod którym podpisała się także L. O. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę L. O. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył K. O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji, w której uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwana dalej: "k.p.a.").
Strona wniosła nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku ("zrzutu") strony internetowej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - celem ustalenia - zakresu i sposobu podania informacji dotyczącej sposobu wnoszenia pism (w tym skargi na decyzję organu administracji) drogą elektroniczną.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący kasacyjnie wskazał, że przed przesłaniem skargi za pośrednictwem elektronicznej poczty e-mail WINB, zwracał się bezpośrednio (telefonicznie) do WINB o wskazanie sposobu, w jaki ma zostać złożona skarga w związku z faktem, iż na stałe zamieszkuje poza granicami Polski - w Niemczech. Od pracownika organu uzyskał informację, że skarga powinna zostać przesłana na adres elektroniczny znajdujący się na stronie internetowej organu - skarżący postąpił zgodnie z pouczeniem, dnia 17.02.2022 r., o godzinie 14:52, przesłał skargę bezpośrednio do WINB (na adres e-mail - [email protected]).
Następnie, dnia 9.03.2022 r. przesłane zostały przez skarżącego na ww. adres poczty elektronicznej kolejne wiadomości z materiałami uzupełniającymi skargę. Fakt uzyskania nieprawidłowej informacji dotyczącej sposobu wniesienia skargi za pośrednictwem rozmowy telefonicznej potwierdza pośrednio treść wiadomości e-mail (znajdującej się w aktach sprawy) zawierającej skargę na decyzję organu z dnia 17.01.2022 r. Skarżący zaznaczył, że w związku z przesłaną na adres e-mail organu skargą, a także w związku z przesłanymi materiałami uzupełniającymi skargę, nie otrzymał żadnej informacji od WINB dotyczącej nieprawidłowego przesłania skargi. Zwrócił także uwagę, iż wiedza dotycząca sposobu wnoszenia pism za pośrednictwem platform "elektrycznego" przekazywania dokumentów (w tym EPUAP), nie należy do wiedzy powszechnie posiadanej przez obywateli.
Dodatkowo skarżący stale zamieszkuje w Niemczech od wielu lat, w związku z czym nie posiada bieżącej wiedzy dotyczącej zmian w prawie, w tym, w szczególności w prawie dotyczącym postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego - nie potrafi więc precyzyjnie rozróżnić pojęcia adresu "elektronicznej skrzynki podawczej organu" od pojęcia adresu "poczty elektronicznej organu" lub innego podobnego pojęcia, natomiast składając skargę na decyzję WINB, występował samodzielnie, nie był reprezentowany przez podmiot profesjonalny. Również na stronie internetowej organu nie pojawia się sformułowanie o adresie "elektronicznej skrzynce podawczej", znajduje się tam jedynie informacja o "adresie epuap", bez wskazania w jakim zakresie adres ten jest wykorzystywany, w szczególności, że pisma kierowane do organu administracji powinny być kierowane jedynie na ten adres. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył także, że podana w pouczeniu w decyzji WINB informacja dotycząca sposobu złożenia skargi nie jest wystarczająca (pełna), nie wskazuje bowiem sposobu wnoszenia skargi drogą elektroniczną, co ma szczególne znaczenie w związku z faktem, iż skarżący od wielu lat zamieszkuje na stałe w Niemczech.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego kasacyjnie do zaskarżenia postanowienia Sądu Wojewódzkiego w zakresie odnoszącym się wyłącznie do odrzucenia jego skargi.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Na wstępie wymaga przytoczenia treści pouczenia zawartego w decyzji WINB. Otóż organ odwoławczy wskazał, że "Na decyzję służy prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zgodnie z art. 53 § 1 w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należy złożyć za pośrednictwem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji. Wysokość wpisu sądowego wynosi 500 zł. Strona może ubiegać się o zwolnienie od kosztów lub o przyznanie prawa pomocy".
Zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Mimo ograniczenia w przepisie zakresu ochrony do przypadków "błędnego" pouczenia nie powinno budzić wątpliwości, że ochrona ta gwarantowana jest także w razie niezamieszczenia w decyzji żadnego pouczenia, jak również gdy pouczenie zawarte w decyzji jest wprawdzie prawidłowe, ale niepełne, niejasne lub sformułowane w sposób zbyt ogólnikowy (zob. A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 112).
W ocenie Składu obecnie orzekającego, zawarte w decyzji WINB pouczenie, choć niewątpliwie zgodne z prawdą, to jednakże nie może zostać potraktowane, w zakresie wskazania właściwego trybu zaskarżenia, jako wypełnienie obowiązku informacyjnego organu wynikającego z art. 9 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Bez znaczenia jest przy tym, że skarżący w niniejszym postępowaniu administracyjnym był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Stosunek pełnomocnictwa może zostać rozwiązany, a pełnomocnik zdając materiały sprawy mocodawcy, w tym przekazując decyzję, może się jedynie ograniczyć do poinformowania strony o dacie otrzymania decyzji, bez wskazania jakie dalsze czynności należy dalej podjąć.
Nadto, w tej konkretnej sprawie organ powinien mieć świadomość, co wynika z analizy akt sprawy, że skarżący stale zamieszkuje za granicą. Rzeczą organu w niniejszej sprawie było więc pouczenie strony o dwóch zasadniczych kwestiach warunkujących wniesienie skargi, po pierwsze, o możliwości wniesienia skargi tradycyjnie w formie papierowej, w trybie określonym art. 83 § 3 p.p.s.a., po drugie, o możliwości złożenia skargi w formie dokumentu elektronicznego, w trybie art. 54 § 1a p.p.s.a. Skutki braku właściwych pouczeń nie mogą być przerzucane na stronę, gdyż w takiej sytuacji dochodziłoby do ograniczenia, czy wręcz pozbawienia, strony prawa dostępu do sądu z przyczyn od niej niezależnych, leżących po stronie organu, którego działanie zamierza ona uczynić przedmiotem skargi.
Jak wynika z oświadczeń skarżącego kasacyjnie podjął on czynności zmierzające do skutecznego wniesienia skargi zgodnie z pouczeniem zawartym w skarżonej przez niego decyzji. Od pracownika organu uzyskał informację, że skarga powinna zostać przesłana na adres elektroniczny znajdujący się na stronie internetowej organu. Skarżący, jak twierdzi, postąpił zgodnie z pouczeniem i przesłał skargę za pośrednictwem wiadomości e-mail, na adres organu ([email protected]), który ustalił na stronie internetowej WINB. Zauważyć należy, że gdyby strona została prawidłowo pouczona w decyzji o możliwości złożenia skargi w formie dokumentu elektronicznego wniesionego do elektronicznej skrzynki podawczej organu (art. 54 § 1a p.p.s.a.), brak byłoby podstaw do kwestionowania skuteczności pouczenia zawartego w wydanym przez organ akcie. Strona nie mogłaby zasłaniać się nieznajomością prawa, brakiem rozróżnienia pojęcia adresu "elektronicznej skrzynki podawczej organu" od "poczty elektronicznej organu", gdyby organ wypełnił obowiązek informacyjny i wskazał konkretny przepis prawa, który nakład ten obowiązek, tak jak to uczynił przywołując art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznaje zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 112 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym postanowieniu, będzie miał też na uwadze, że skarżącego nie powinny obciążać skutki nieprawidłowego pouczenia w zakresie trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a sąd powinien unikać zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1, art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).