Uzasadnienie
S. K. w dniu [...] dokonał zgłoszenia zamiaru budowy oczyszczalni ścieków "[...]" na działce nr [...] przy ul. [...] w A. w B.. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] dla celów budowlanych, odpis księgi wieczystej nr [...], odpis decyzji nr [...] z dnia [...], którą udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...].
Postanowieniem z dnia 17 września 2004 r. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) organ pierwszej instancji wezwał S. K. do uzupełnienia zgłoszenia o opis planowanej inwestycji wraz z określeniem rodzaju i ilości ścieków, uzgodnienie inwestycji z Zakładem Gazowniczym oraz opinię Wydziału Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska w zakresie planowanej inwestycji. Termin uzupełnienia organ wyznaczył do dnia [...].
Skarżący w wyznaczonym terminie uzupełnił wniosek w zakresie opisu planowanej inwestycji (pismo z [...]), a [...] złożył uzgodnienie inwestycji z Zakładem Gazownictwa.
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor zobowiązany do uzupełnienia dokumentacji uzupełnił ją częściowo. Ze znajdującej się w aktach opinii Wydziału Gospodarki Miejskiej i Ochrony środowiska wynika jednakże, że na odprowadzenie oczyszczonych ścieków do gruntu wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. W związku z tym w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 - Prawa budowlanego postanowiono o odmowie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków z rozsączkowaniem oczyszczonych ścieków do gruntu.
W odwołaniu od decyzji S. K. zarzucił, że przy ul. [...] nie jest położona działka nr [...], a nadto podkreślił, iż nie dołączył żadnej opinii Wydziału Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska, na którą powołuje się organ pierwszej instancji w wydanej decyzji.
Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta B.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że sprzeciw został zgłoszony w stosunku do robót na działce przy ul. [...] oznaczonej nr [...]. Inwestor zgłosił zamiar budowy oczyszczalni ścieków "[...]" na działce nr [...] przy ul. [...]. Z przedłożonej przy zgłoszeniu mapy zasadniczej wynika, że na działce tej znajduje się budynek gospodarczy, zrealizowany w oparciu o pozwolenie z [...] (na działce nr [...]). Z definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że użytkowanie budynku gospodarczego nie łączy się z powstawaniem ścieków bytowo-gospodarczych wymagających budowy oczyszczalni. Ścieki takie powstają w budynku mieszkalnym przy ul. [...], w którym dodatkowo prowadzony jest warsztat.
W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie, powstałe ścieki mogą być odprowadzane do oczyszczalni, lecz przed jej budową należy uzyskać pozwolenie wodnoprawne na odprowadzenie oczyszczonych ścieków (opinia Wydziału Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska z [...]).
Równocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgłoszenie sprzeciwu uzasadniało niezłożenie przez odwołującego się w terminie do [...] dokumentów uzupełniających zgłoszenie, do czego został on zobowiązany postanowieniem z [...]. Zgłoszenie sprzeciwu w takiej sytuacji następuje na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K. podniósł, że w budynku przy ul. [...] nie jest prowadzona działalność gospodarcza; z dołączonej mapy zasadniczej nie można odczytać, że budynek [...] jest budynkiem gospodarczym, otrzymał pozwolenie na użytkowanie tego budynku. Okoliczność prowadzenia warsztatu w budynku mieszkalnym oznaczonym nr [...] pozostaje bez związku z dokonanym zgłoszeniem. Powtórzył także zarzut z odwołania dotyczący zgłoszenia sprzeciwu odnośnie robót na nieruchomości przy ul. [...] w sytuacji gdy zgłoszenie dotyczyło działki przy ul. [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że brak przy numerze [...] litery [...] jest oczywistą omyłką.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/GL 3/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Ś. z [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zgłoszenia z [...] była budowa oczyszczalni ścieków "[...]" na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. Przed dniem dokonania powyższego zgłoszenia w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B., skarżący dokonał identycznego zgłoszenia w Wydziale Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska (zgłoszenie z [...]) - dotyczyło ono budowy oczyszczalni ścieków na potrzeby gospodarstwa domowego, przy czym realizacja planowanej inwestycji miała nastąpić na działce nr [...].
Z adnotacji umieszczonej na tym zgłoszeniu, a dołączonym do sprawy zgłoszeniu z [...] wynika, iż skarżący został poinformowany (w związku ze zgłoszeniem z [...].) o konieczności dostarczenia operatu.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, budowę indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Z przepisu powyższego wynika, że warunkiem zwolnienia oczyszczalni ścieków o wydajności 7,50 m3 na dobę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest jej związek z budynkiem mieszkalnym. Oczyszczalnia o parametrach wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko wtedy jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli służy ona funkcjonowaniu budynku mieszkalnego. Dokonując zgłoszenia budowy oczyszczalni ścieków w dniu [...] na działce nr [...] przy ulicy [...] skarżący wykazał, że na tej działce usytuowany jest budynek mieszkalny. Złożenie przez skarżącego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] usprawiedliwia przekonanie organu, że z działki tej została wyodrębniona działka nr [...], na której wybudowano budynek gospodarczy.
Ani w odwołaniu, ani w skardze skarżący nie złożył żadnego dowodu na okoliczność, że przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny, zrealizowany w sposób zgodny z prawem. Okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę zgodności decyzji z prawem.
Organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o zgłoszeniu sprzeciwu, uznając że zgłoszenie sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia z dnia [...] znajduje podstawę w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w okolicznościach sprawy, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji co do podstawy sprzeciwu podanej przez ten organ to jest art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że zgłoszenie sprzeciwu w stanie faktycznym ustalonym przez organ pierwszej instancji było zasadne, ale podstawę prawną w sprawie stanowił art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy. Według art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli zgłoszenie nie odpowiada wymogom tego przepisu, właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek, uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.
Art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (prawo dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych) oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.
W związku ze zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w sposób wskazany w tym postanowieniu do dnia [...] przy czym w uzasadnieniu postanowienia powołano treść art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W terminie skarżący uzupełnił zgłoszenie jedynie przez złożenie opisu działania planowanej inwestycji oraz określenie rodzaju i ilości ścieków (pismo skarżącego z dnia [...]). Już po terminie, a mianowicie przy piśmie z dnia [...] złożył uzgodnienie inwestycji z Zakładem Gazowniczym, natomiast w ogóle nie przedstawił opinii Wydziału Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska co do zamierzonej inwestycji. Stanowisko tego Wydziału zawarte w piśmie z [...] kierowanym do skarżącego, zostało przez organ z urzędu dołączone do akt sprawy.
Ten stan faktyczny, bezsporny między stronami prowadzi do wniosku, że skarżący w terminie określonym w postanowieniu z dnia [...] nie uzupełnił zgłoszenia w sposób wskazany przez organ prowadzący postępowanie. Organ ten zobowiązany był w związku z tym zgłosić sprzeciw w stosunku do zamierzonych robót w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 wyprzedza bowiem zgłoszenie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgłoszenie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga oceny kompletnego (to jest uzupełnionego) zgłoszenia, a ocena ta sprowadza się do ustalenia czy zamierzona inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania lub innych przepisów. Ocena ta jest więc możliwa dopiero po ustaleniu zakresu robót budowlanych objętych zgłoszeniem, a także spełnieniu przez zgłoszenie wszystkich pozostałych wymogów art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.
Oznacza to, że organ pierwszej instancji w okolicznościach sprawy powinien zgłosić sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem takie konsekwencje pociąga za sobą nieuzupełnienie zgłoszenia w terminie. Równocześnie braki zgłoszenia co do zasady uniemożliwiły organowi kontrolę tego zgłoszenia w zakresie zgodności z wymaganiami art. 30 ust.6 pkt 2. Dokonana korekta podstawy prawnej złożonego sprzeciwu przez organ odwoławczy była zasadna i zgodna z prawem.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.
S. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:
naruszeniu przepisów prawa materialnego, a to art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, przez uznanie, że planowana inwestycja nie stanowi zwykłego korzystania z wód i wymaga pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji, gdy budowana oczyszczalnia ścieków przeznaczona była dla budynku mieszkalnego i niezwiązana była z prowadzeniem działalności gospodarczej;
naruszeniu przepisów prawa materialnego, a to art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w związku z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że skarżący zobowiązany był załączyć do zgłoszenia opinię Wydziału Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska, a nałożony na niego obowiązek był zgodny z powołanym wyżej przepisem, a jego niewypełnienie winno skutkować wniesieniem przez organ sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, w sytuacji gdy budowa oczyszczalni ścieków dla budynku mieszkalnego planowanego przez skarżącego nie wymagała obowiązku dostarczenia takiej opinii;
naruszeniu przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo (bez określenia tytułu ustawy) poprzez nierozstrzygnięcie wszystkich okoliczności dotyczących sprawy, a w szczególności okoliczności, że budynek usytuowany na posesji [...] przy ul. [...] w B., wbrew ustaleniom organu pierwszej i drugiej instancji jest budynkiem mieszkalnym i zgłoszenie budowy oczyszczalni ścieków na użytek tego budynku nie wymaga pozwoleń ani dodatkowych opinii wymaganych przy inwestycjach polegających na korzystaniu z wód gruntowych na cele prowadzonej działalności gospodarczej.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi drugiej instancji;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sadowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej powoduje, że nie może z urzędu wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani ich domniemywać. Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Związanie podstawami skargi kasacyjnej przy rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny powoduje, że dla skuteczności skargi kasacyjnej konieczne jest spełnienie wymagań materialnych. Według art. 176 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne przez określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Samo powołanie przepisów prawa, których naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej bez ich uzasadnienia, nie spełnia wymagań materialnych skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie spełnia wymagań materialnych. Przytoczne podstawy kasacyjne nie zawierają zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa, których Sąd w zaskarżonym wyroku nie stosował, a mianowicie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Podstawą materialnoprawną, której prawidłowość stosowania kontrolował Sąd był art. 30 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono ani wadliwej wykładni ani niewłaściwego zastosowania.
Nieprawidłowo też postawiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo (nieokreślając tytułu ustawy). Sformułowany zarzut nierozstrzygnięcia wszystkich okoliczności dotyczących sprawy jest nieuzasadniony, dotyczy on bowiem innej podstawy materialnoprawnej (art. 30 ust. 6 powołanej ustawy - Prawo budowlane), a nie podstawy materialnoprawnej na jakiej oparł rozstrzygnięcie organ odwoławczy, a prawidłowość jej stosowania ocenił w zaskarżonym wyroku Sąd (art. 30 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane). Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że stosowanie podstawy sprzeciwu określonej w art. 30 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane wyprzedza zastosowanie następne w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.