Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1012/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. J. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania B. J. (dalej skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku ustalenia, że zmierzenie inwestycje będące przedmiotem postępowania nie spełnia któregokolwiek z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art.
61. ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym warunek jest spełniony, jeżeli teren pod inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.
Kolegium podniosło, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej u.o.g.r.l.) zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych dokonywana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwych organów.
Teren niniejszej inwestycji obejmuje w całości grunt stanowiący użytek rolny LsV, który w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego nr 15, poz. 184, dalej plan miejscowy) nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Organ stwierdził, że w sprawie nie ma znaczenia, że Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] 2001 r. [znak...] (dalej decyzja Wojewody) wyraził zgodę na przeznaczenie wskazanego gruntu na cele inne niż leśne, gdyż z treści jej wynika, że nie odnosi się ona do Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą z 28 września 1992 r., lecz dotyczy opracowywanego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...]. Uzyskanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie możliwe po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.11.2010 r., II OPS 1/10 ([ONSAiWSA 2013/2/20], dalej uchwała II OPS 1/10), zgodnie z którą "warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust.2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.)".
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że decyzja z [...] 2011 r. i utrzymana nią decyzja z [...] 2011 r. w uzasadnieniach nie wyjaśniają zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. Pominięto zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że ustalenie innego niż leśne sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w planie zagospodarowania zatwierdzonym uchwałą Rady [...] nr XXXV/199/92 w dniu 28 września 1992 r., obowiązującym do czasu określonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Błędne jest stanowisko organów, że przedmiotowy teren nie był objęty zgodą do wskazanego planu, gdyż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiąca podstawę wydawania takiej zgody jest późniejsza (1995 r.) niż przeznaczenie do zabudowy nieruchomości ustalone w planie z 1992 r.
Zdaniem skarżącego naruszono zasadę z art. 77 § 1 k.p.a., nakładającą obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwości decyzji obu instancji przez naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga szczegółowego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego decyzji. Naruszono art. 9 i 11 k.p.a., które to naruszenia zgodnie z wyrokiem NSA z 22.10. 1981 r., I SA 2147/81 (ONSA 1891/2/104) stanowią podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął o kosztach sądowych.
W uzasadnieniu wskazał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę co do jej istoty. Oznacza to, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie - organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, a w przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji - przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Do tego postępowania mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem i na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia (art. 107 k.p.a.).
W sprawie niniejszej decyzja organu odwoławczego wydana została naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, w którym skarżący podnosił, że dla działki sąsiadującej, o tych samych uwarunkowaniach co jego działka, zostały ustalone warunki zabudowy. Istotnie, w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]), ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz szamba szczelnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], użytek gruntu LsV, położonej przy ul.[...] w [...]. Z oglądu załącznika graficznego do tej decyzji, jak również do decyzji z [...] 2011 r. nr [...] jednoznacznie wynika, że działka ew. nr [...] bezpośrednio graniczny z działką nr [...].
W treści decyzji nr [...] organ pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że Wojewoda [...] decyzją z [...] 2001 r. znak [...] wyraził zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] z obrębu [...] na cele nieleśne, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą.
Zarzut skarżącego wskazuje, że decyzja Wojewody w jednej sprawie traktowana jest jako zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a w drugiej podobnej sprawie, za taką zgodę nie jest uważana. Organ odwoławczy w motywach uzasadnienia swego rozstrzygnięcia w ogóle do tej okoliczności się nie ustosunkował. Natomiast autorytatywnie stwierdził, że z treści decyzji Wojewody wynika, że zgoda na zmianę przeznaczenia działki nr [...] z obrębu [...], dotyczy obecnie opracowywanego miejscowego planu Osiedla [...].
Sąd I instancji uznał, że z treści decyzji Wojewody nie można wyprowadzić takiego wniosku, bowiem z jej treści wynika jedynie, że Wojewoda zgodził się na zmianę przeznaczenia działki nr [...] na cele nieleśne, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni nieprzekraczającej 20% działki i 400 m². Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organu drugiej instancji było przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.) zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia czy istotnie wniosek Zarządu Gminy [...] z 22 marca 2001 r., uzupełniany i zmieniany późniejszymi pismami, skierowany do Wojewody, dotyczył zgody zmiany przeznaczenia wymienionych w nich gruntów rolnych i leśnych w związku z przystąpieniem do opracowywania projektu nowego planu dla Osiedla [...].
Zdaniem Sądu I instancji wyjaśnienie tej kwestii umożliwi wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej skarżący kasacyjne) reprezentowane przez r. pr. T. P., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – w toku postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione i udowodnione w wystarczającym stopniu wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a., w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają znaczenia okoliczności związane ze sprawą ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej.
Wskazując na powyższe naruszenia wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania kasacyjnego podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej, a wnoszący odpowiedź na skargę kasacyjną żadnej z przesłanek odrzucenia skargi kasacyjnej nie wskazuje, koncentrując się jedynie na zagadnieniach materialnoprawnych.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. okazał się nieusprawiedliwony. Uzasadniając ów zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, że "skoro bowiem na podstawie uchwały z dnia [...] 1996 r. Rada Gminy [...] przystąpiła do opracowywania nowego planu zagospodarowania przestrzennego, trudno jest przypuszczać..., żeby w tym czasie trwały równorzędne prace planistyczne nad innym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym też zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą chwałą nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r.". Uzasadnienie to przemawia za uznaniem trafności zaskarżonego wyroku. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i obowiązkiem organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia wnikliwego i wszechstronnego stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 19.7.1982 r., II SA 883/82, PiP 1983/6/141, akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.
Beck 2011 s. 343 nb 5). Tak dokonanych ustaleń nie sposób zastąpić przypuszczeniem. Skoro koniecznych ustaleń nie dokonał organ I instancji, obowiązany był to uczynić na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy, tym bardziej że orzekał po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., dokonanej art. 1 p. 21 ustawy z dnia 3 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego...(Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18).
Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się do decyzji organu I instancji, która w takim samym niemal stanie faktycznym (decyzja decyzja nr [...], dotycząca sąsiedniej nieruchomości, rozstrzyga o warunkach zabudowy dla podobnego zamierzenia inwestycyjnego) i prawnym (obie działki, których dotyczą decyzje – odpowiednio - z [...] 2011 r. i nr [...]), objęte są tą samą decyzją Wojewody, wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia działki nr [...] (z której powstały działki nr [...]) na cele nieleśne i tym samym planem miejscowym.
O tym, czy dane fakty, wskazywane w zaskarżonym wyroku, mają znaczenie istotne, określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak – op. cit. s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 k.p.c.) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991/10-12/125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; wyrok NSA z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10).
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia prawa materialnego (w przeciwieństwie do skargi kasacyjnej, która legła u podstaw postępowania, w którym skład orzekający NSA przedstawił zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, który podjął uchwałę II OPS 1/10; ONSAiWSA 2013/2/20 s. 24-25). Skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, że fakty wskazane w wyroku I instancji, nie są istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.
Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.