Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1329/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewoda Lubelski zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn. "Budowa przedłużenia ul. [...] w [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do węzła [...] z budową obiektów mostowych wraz z budową oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej, sygnalizacji świetlnej, kanału technologicznego, rozbudowa ul. [...] (drogi powiatowej nr [...]) na odcinku od rejonu działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. [...]) do działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. [...]) oraz ul. [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) na odcinku od rejonu istniejącego przepustu nad ciekiem spod [...] do ul. [...], ul. [...] drogi powiatowej) od ul. [...] do wysokości działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. [...]), budowa ulic bocznych, ul. [...], ul. [...], ul. [...] wraz z przebudową infrastruktury uzbrojenia terenu, tj.: sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej, ciepłowniczej, energetycznej nN, SN, WN, telekomunikacyjnej, oświetlenia ulicznego, sygnalizacji świetlnej, budową: sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, ciepłowniczej".
Na skutek wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w części zaskarżoną decyzję (pkt I do pkt V decyzji organu odwoławczego) i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (pkt VI decyzji organu odwoławczego).
W uzasadnieniu Minister podniósł, że z wnioskiem o zezwolenie na realizację ww. inwestycji wystąpił Prezydent Miasta L., domagając się nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Dalej Minister wyjaśnił, że ponownie rozpatrzył wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Lubelskiego, zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Wojewody Lubelskiego, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione przez odwołujące się strony. Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", inwestor uzyskał opinię Zarządu Województwa Lubelskiego, wyrażoną w uchwale z dnia [...] lutego 2016 r. oraz opinię Prezydenta Miasta L. z dnia 18 marca 2016 r. Do wniosku załączono mapę, na której przedstawiono przebieg proponowanej drogi oraz projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.
Dalej organ podniósł, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzjami określającymi środowiskowe uwarunkowania zgody dla realizacji przedsięwzięcia oraz udzielającymi pozwolenia wodnoprawnego.
Zdaniem organu odwoławczego, kontrolowana decyzja Wojewody Lubelskiego (z zastrzeżeniem uchybień skutkujących uchyleniem decyzji tego organu w części) czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Podkreślono, iż w aktualnym stanie prawnym działka nr [...], obręb [...] przeznaczona, w zaskarżonej decyzji, pod budowę drogi nie istnieje. W jej miejsce powstały działki nr [...] i [...]. Stąd konieczność przedłożenia przez inwestora zamiennej dokumentacji mapowej i projektowej uwzględniającej m.in. aktualny stan prawny działki nr [...]. Konsekwencją powyższego są zmiany dokonane przez organ odwoławczy, szczegółowo określone w punktach I-II decyzji. W wyniku ww. korekt nastąpiła konieczność zmiany niektórych załączników do decyzji Wojewody Lubelskiego, co wiązało się ze zmianą zapisów w odpowiednich jednostkach redakcyjnych decyzji Wojewody Lubelskiego. Zmiany te zostały szczegółowo określone w pkt III niniejszej decyzji.
Organ odwoławczy zaznaczył również, iż w pkt V zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Powyższe stwierdzenie jest nieprawidłowe, bowiem art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, a nie zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Organ odwoławczy, dokonując korekty zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego – w pkt II niniejszej decyzji – zamieścił w zaskarżonej decyzji zapis czyniący zadość obowiązkowi określonemu przez ustawodawcę w art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, stanowiącego o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
Dalej Minister wyjaśnił, że na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi, zatwierdzonej jako załącznik nr 1.1-1.4 do decyzji Wojewody Lubelskiego organ pierwszej instancji określił linie rozgraniczające i granice pasów drogowych innych dróg publicznych (dróg powiatowych i gminnych). W związku z tym, że w pkt VI organ pierwszej instancji oznaczył nieruchomości lub ich części wg katastru nieruchomości, które stają się własnością Samorządu Województwa Lubelskiego, Minister dokonał odpowiednich korekt w decyzji organu pierwszej instancji poprzez oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Województwa Lubelskiego i Gminy Miasto L. Następnie Minister wskazał, że organy orzekające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.
Inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mając możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.
Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu oraz pismach je uzupełniających, Minister stwierdził, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Z dyspozycji art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie - inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.
W przedmiotowej sprawie operaty podziału działek skarżących zostały wykonane przez uprawnionego geodetę i przyjęte wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta Miasta L. Mapy z projektami podziału ww. nieruchomości zostały opatrzone stosowną klauzulą. W oparciu o takie materiały orzekał Wojewoda Lubelski. Organ odwoławczy podniósł, że niezasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący tego, że jego nowy dom usytuowany na działce nr [...] będzie pozostawać w kolizji z prawem budowlanym, ponieważ odległość budynku od drogi będzie wynosić 3,5 m. Według organu art. 43 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania do postępowania w trybie specustawy drogowej, w którym następuje lokalizacja drogi, jako jedno z rozstrzygnięć decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym, inwestor dokonując lokalizacji inwestycji drogowej nie był związany treścią art. 43 ustawy o drogach publicznych.
Na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. skargę wniósł G.D., zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości, a to art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., naruszenie szeregu przepisów k.p.a., tj. art. 7, 77 § 1, 80; art. 8 i 107 § 3; art. 8, 9 i 10, a także art. 11a ust. 1 oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej;
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa. Organ odwoławczy dostrzegając błędy zawarte w decyzji organu pierwszej instancji dokonał ich korekty, czemu dał wyraz w pkt I-V sentencji decyzji. Powyższe zostało wyczerpująco uzasadnione.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że organy obu instancji orzekając o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Projekt podziału nieruchomości w celu wydzielania gruntów pod drogę w żaden sposób nie ingeruje w istniejące linie rozgraniczenia geodezyjnego (za wyjątkiem granic zaprojektowanych dla przejmowanych działek) zgodnie z założeniami mapy projektowej, ani nie ustala na nowo powierzchni istniejących działek, czy też je koryguje, czego oczekuje skarżący. Co istotne w sprawie operaty podziału działek skarżącego, zostały wykonane przez uprawnionego geodetę i przyjęte wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta Miasta L. Mapy z projektami podziału nieruchomości zostały opatrzone stosowną klauzulą i stały się podstawą do wydania decyzji przez Wojewodę Lubelskiego.
Wobec powyższego Wojewoda oraz organ odwoławczy orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji nie mogli badać podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących rozbieżności w powierzchni jego działki.
Sąd nie podzielił także zarzutu, że Minister Inwestycji i Rozwoju oraz Wojewoda Lubelski nie są właściwi do orzekania w przedmiocie niniejszego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją dotyczącą dróg publicznych na terenie Miasta L. niebędących autostradami ani drogami ekspresowymi. Stosownie zatem do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych właściwym zarządcą dla tego rodzaju dróg jest prezydent miasta, a organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest Wojewoda Lubelski stosownie do treści art. 11a ust. 1 specustawy drogowej.
W konsekwencji złożenie wniosku przez inwestora – Prezydenta Miasta L. – do Wojewody było prawidłowe. Wobec powyższego, Minister jako organ odwoławczy był właściwy do orzekania w drugiej instancji. Stąd też nie ma tutaj znaczenia, że inwestor będzie realizował, w ramach przedmiotowej inwestycji, budowę (rozbudowę) także innych niż wojewódzka dróg publicznych, tj. powiatowych i gminnych, gdyż przepis art. 11a ust. 1 specustawy drogowej łączy ustalenie właściwości organu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio starosty lub wojewody z wynikiem stwierdzenia, który z zarządców dróg wnioskuje o wydanie zezwolenia.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie naruszono art. 11a ust. 1 i art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej. Tym samym nie jest zasadny zarzut dotyczący wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jak stwierdzono, skarżący nie wykazał bowiem naruszenie przez organ zasady czynnego udziału w postępowaniu. Uznano więc, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wszechstronnej oceny materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:
- I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli, oddaleniu skargi oraz niestwierdzeniu, że wydana decyzja narusza określone przepisy, pomimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne sprawy;
- 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w szczególności niewyjaśnienie zasadności podziału nieruchomości w przyjęty sposób, rozbieżności we wprowadzanych rozgraniczeniach nieruchomości skutkującymi błędami wyliczanych powierzchni niemającymi odzwierciedlenia w stanie faktycznym, oraz niewskazanie dowodów, na których Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niewydanie rozstrzygnięcia co do zawnioskowanych dowodów takich jak: odpis mapy z projektem podziału nieruchomości, decyzji ustalającej wysokość podatku od nieruchomości, 7 zdjęć nieruchomości skarżącego, dróg przyległych oraz prowadzonej inwestycji;
- 4. art. 134 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zrzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić w szczególności do zbadania kwestii informowania skarżącego przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na wydanie skarżonych decyzji;
- II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1/ art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h oraz pkt 9 specustawy drogowej w zw. z art. 43 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez błędną wykładnię, polegają na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy powyższy przepis nie ma zastosowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszania specustawy drogowej przez nieuwzględnienie w wydawanej decyzji;
2/ art. 11f ust. 1 specustawy drogowej przez wydanie decyzji niespełniającej wymagań wynikających z przepisu;
3/ art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przez błędną jego wykładnię i subsumcję do stanu faktycznego i prawnego, bez dostatecznego wyjaśnienia faktu niespełnienia wymagań przez inwestora odnośnie przedłożonego projektu budowlanego;
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie podniesionych podstaw kasacyjnych.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanki takie nie zachodzą), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. sformułowany w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia ww. przepisów skarżący upatruje w wadliwej kontroli i w konsekwencji niezasadnym oddaleniu skargi oraz niestwierdzeniu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów. Zdaniem skarżącego organ nie zebrał i nie rozważył pełnego materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. Powyższy zarzut jest na tyle ogólny, że nie sposób dokonać oceny jego zasadności.
Również i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji w tym zakresie, a zatem nie wiadomo w jakim obszarze wystąpiły akcentowane przez skarżącego braki w materiale dowodowym. Zarzut nie wskazuje na konkretne kwestie, które zdaniem skarżącego nie zostały należycie wyjaśnione przez organ administracji, czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji, a które mogły mieć istotny wpław na wynik sprawy. A zatem tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie podważył prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazującego na legalność zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także i zarzutu sformułowanego w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. I takie też elementy zasadniczo uzasadnienie wyroku zawiera.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. II OSK 1751/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie wyroku pozwala bowiem na odtworzenie rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów jakie legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutów skargi. Rozważania w tym zakresie zostały zawarte na str. 20-23 uzasadnienia wyroku. Natomiast kwestia podnoszonego niewydania rozstrzygnięcia co do "zawnioskowanych dowodów" nie może być zwalczana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który dotyczy uzasadnienia orzeczenia czy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestię możliwości dopuszczenia przez sąd dowodów z dokumentów reguluje inny przepis – art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a., którego podniesiony zarzut nie obejmuje.
Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania niezasadności złożonej w sprawie skargi. Natomiast zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest zatem, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy budzą istotne wątpliwości Zakres postępowania dowodowego jest bowiem wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, to jest ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności.
Sąd administracyjny nie może zatem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy. Nadto kwestia braku wypowiedzi Sądu pierwszej instancji co do przeprowadzenia dowodów z załączonych do skargi dokumentów nie ma znaczenia, gdyż okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mogą badać podnoszonych przez skarżącego kwestii co do rozbieżności w powierzchni jego nieruchomości. Tym samym również i zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako I ppkt 4 a dotyczący naruszenia art. 134 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Przypomnieć w tym miejscu jedynie informacyjnie należy, iż przepis art. 134 p.p.s.a. nie zawiera § 4.
Na marginesie dodatkowo wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż organ wydający decyzję lokalizacyjną jest związany treścią dokumentów istniejących w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Prawidłowość i zgodność z prawem tych dokumentów powinny badać odpowiednie służby nadzoru geodezyjno-kartograficznego, a nie organ wydający decyzję lokalizacyjną (zobacz: wyrok NSA z 9.01.2018 r. sygn. akt II OSK 2563/17). Zatem domaganie się przez skarżącego by w ramach niniejszego postępowania organ zweryfikował prawidłowość dotychczas istniejącej w zasobach geodezyjnych i kartograficznych dokumentacji dotyczącej działki skarżącego, nie może być skuteczne i w żaden sposób nie wpływa na słusznie uznaną jako prawidłową decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także i zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 107 § 3 k.p.a. sformułowanego w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem, że kwestie przez niego w tym zarzucie podniesione mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo wskazanie, że sąd nie wyjaśnił konkretnych kwestii nie oznacza, że zarzut taki zostanie uwzględniony. Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że o skuteczności zarzutów opartych na ww. podstawie nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny (tak: NSA w wyroku z 15.03.2019 r. II GSK 850/17, dostępny LEX nr 2636756).
Ponadto wskazana w powiązaniu z innymi przepisami norma art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15).
Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na ostateczną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju pod kątem zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy specustawy drogowej stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Tym samym Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.
Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 ppkt h i pkt 9 specustawy drogowej w zw. z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, w pierwszej kolejności podnieść należy, że zarzut ten nie jest poprawnie skonstruowany i uzasadniony, co uniemożliwia pełne odniesienie się do niego. Niemniej jednak, niezależnie od tej wadliwości przypomnieć trzeba, że norma art. 11d ust. 1 pkt 8 ppkt h specustawy drogowej wskazuje, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinię innych organów wymaganych przepisami szczególnymi. W uzasadnieniu skarżący podnosi, iż przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej inwestor nie uzyskał opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu, pomijając fakt, że – zdaniem skarżącego – funkcję zarządu powiatu na terenie miasta na prawach powiatu wykonuje rada miasta.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż rację ma Minister Inwestycji i Rozwoju, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu, gdyż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie miasta L. posiadającego status miasta na prawach powiatu, a funkcję zarządu powiatu wykonuje prezydent – art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W rozpoznawanej sprawie, co jest niesporne, wymagane prawem opinie złożyli Prezydenta Miasta L. – patrz opinia z dnia 18 marca 2016 r. znak [...] jak i Zarząd Województwa Lubelskiego – patrz uchwała z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w zw. z art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych przyznać należy rację Sądowi pierwszej instancji, że wskazane normy ustawy o drogach publicznych nie mają w sprawie zastosowania. Dotyczą one bowiem sytuowania obiektów budowlanych przy drodze, a nie drogi przy obiektach budowlanych. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej (str. 4 petitum skargi kasacyjnej), inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
Natomiast kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego a to art. 11f ust. 1 specustawy drogowej polegającego na wydaniu decyzji niespełniającej wymagań wynikających z przepisu, z uwagi na wadliwe skonstruowanie tego zarzutu wymyka się kontroli Sądu pierwszej instancji. Wskazany jako wzorzec kontroli przepis jest mocno rozbudowany – składa się z ośmiu ustępów, a ust. 1 z ośmiu punktów, zaś pkt 8 – z dziesięciu podpunktów (lit. a – j), zatem niewskazanie w sposób precyzyjny, która to konkretnie norma została naruszona, uniemożliwia odniesienie się do tak sporządzonego zarzutu.
Oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mógł odnieść także i zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wskazujący w sposób ogólnikowy na niespełnienie "wymagań przez inwestora odnośnie przedłożonego projektu budowlanego". Skarga kasacyjna nie wykazała, by dokumentacja załączona do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierała braki uniemożliwiające wydanie decyzji pozytywnej.
Reasumując wskazać należy, iż żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako nieusprawiedliwioną.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.